Juan Montes: El Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, más conocido como Sisbén, es un tema clave para el país. Hay varias preguntas acerca de este instrumento y en el DNP estamos trabajando a diario para aclarar las dudas y entender bien de qué se trata este sistema y cómo opera.
El Sisbén es una herramienta importante para Colombia y por eso hoy nuestra invitada especial, Laura Pabón, directora de Desarrollo Social y subdirectora general del DNP está con nosotros en “De la D a la P”, el pódcast del DNP.
Laura, bienvenida y por favor cuéntanos ¿qué es el Sisbén?
Laura Pabón: El Sisbén es el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales. Este es un sistema que comprende un conjunto de reglas, normas, instrumentos y procedimientos, y todo este sistema lo que nos permite es obtener información socioeconómica de la población (esto se hace a través de encuestas), y a partir de esta información ordena a la personas y hogares del más pobre al menos pobre, con el fin de identificar a la población que debe ser objeto de la oferta social y, de esta forma, garantizar la progresividad del gasto social, que este era uno de los fines por lo que se creó el Sisbén.
Desde hace 27 años, tenemos un instrumento de focalización, hemos tenido cuatro versiones del Sisbén. Lo que buscamos con este instrumento, con la focalización del Sisbén, es apuntarle a tres objetivos:
1. Priorizar a la población con mayores necesidades socioeconómicas del país.
2. Garantizar una mayor eficiencia del gasto social.
3. Contribuir con la disminución de los niveles de pobreza y desigualdad.
Juan Montes: ¿Para muchas personas el Sisbén es lo mismo que el Régimen Subsidiado en salud, es así?
Laura Pabón: No, y es un error bastante común; es una confusión que viene desde que se implementó la primera versión del Sisben en 1995. Cuando el régimen subsidiado en salud comienza a implementarse, era necesario contar con el Sisbén en todo el territorio nacional; entonces, para apoyar la implementación del Sisbén se autorizaron unos recursos del Fosyga, que eran unos recursos para cubrir todos los costos asociados a la parte operativa del Sisbén en los municipios. Pero esta destinación de los recursos es algo que solo se hizo para el Sisben I. Además, hay que tener en cuenta que el régimen subsidiado es el primer usuario del Sisbén. Tenemos más de 22 millones de personas que hacen parte del régimen subsidiado en salud. Entonces, todo esto terminó, de alguna forma, dando la idea de que el Sisbén era un sinónimo del régimen subsidiado, y es una confusión que aún persiste en los territorios.
Por eso, permanentemente desde el DNP, estamos haciendo pedagogía, porque es importante aclarar que el Sisbén no es un programa social, no es el régimen subsidiado en salud, no es un aseguramiento en salud, no es un subsidio, no es un auxilio, ni es una ayuda. Y aquí también es importante aclarar las competencias del Sisbén y de las entidades que administran los programas porque sobre esto todavía existe mucha confusión. El Sisbén lo que hace es clasificar a la población con base en información socioeconómica de los hogares, el Sisbén es neutral frente a los programas sociales, y son las entidades que administran los programas las que establecen los criterios de ingreso, permanencia y salida de los beneficiarios en sus respectivos programas. Estar en el Sisbén no garantiza recibir los beneficios de los programas sociales que tiene el Gobierno nacional.
Juan Montes: Acabas de mencionar que llevamos casi tres décadas con el Sisbén. ¿Cómo surge el Sisbén en Colombia y por qué es importante?
Laura Pabón: Es importante mencionar el contexto en el que se desarrolló el Sisbén. A raíz de la promulgación de la Constitución Política de 1991 y la creación de un Estado Social de Derecho, se definen como fines sociales del Estado el bienestar general y la universalización de servicios, y también se habla de un tratamiento preferencial a los grupos de población más pobre y vulnerable. Para lograr estos fines, la Constitución establece que debe existir una asignación del gasto social que sea progresiva, que llegue a los más pobres, y para esto se requiere focalizar el gasto.
Y es que una política social desarrollada universalmente, es decir, que llegue a toda la población, es muy costosa e inviable desde el punto de vista presupuestal. En ese sentido, era necesario, y aún lo es, focalizar y asignar los recursos de manera que se logre el mayor impacto distributivo y mayor bienestar de la población más pobre.
A raíz de ese mandato constitucional y de la necesidad de avanzar en la focalización, en diferentes leyes que se comienzan a expedir (la Ley 60 de 1993, la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007) se reglamenta la focalización de los servicios y la ley lo define como el proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable; esto es importante porque quiere decir que aquí tenemos un mandato legal. La ley le otorga a al Gobierno nacional, a través del CONPES (Consejo Nacional de Política Social y Económica), la facultad de dar los lineamientos sobre la operación del Sisbén.
Entonces, bajo este contexto normativo, a inicios de los noventa, desde la Misión Social (que era un equipo técnico del DNP que estaba vinculado a la Dirección de Desarrollo Social) se diseñó el Sisben I, que entró a funcionar en 1995.
Entonces, en total hemos tenido cuatro versiones del Sisben. Tal cual lo establece la ley, el CONPES es la instancia que establece los lineamientos técnicos, operativos y metodológicos de cada una de las versiones del Sisbén. La primera versión del Sisbén se comenzó a implementar en 1995, la segunda versión se implementó en 2005 y la tercera versión se implementó en 2011. Esta cuarta versión del Sisben inició operativos de levantamiento de información y barridos con los municipoos en 2017, y se terminaron en 2020, de tal forma que esta versión comenzó a implementarse desde marzo de 2021.
Juan Montes: Laura, cuéntanos: ¿quién está a cargo de la administración del Sisbén? ¿Es el Gobierno nacional o son las entidades territoriales?
Laura Pabón: En el Sisbén participan todos los niveles de Gobierno: nacional, departamental, distrital y municipal y esto quedó establecido en diferentes leyes que hemos tenido sobre competencias en términos de focalización de servicios.
Juan Montes: Y, ahora, explícanos: ¿cómo es esa institucionalidad? ¿Qué hacen los municipios y que hace el DNP?
Laura Pabón: Las competencias de cada nivel de gobierno fueron establecidas por diferentes leyes (Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001). A nivel nacional, desde el DNP se imparten los lineamientos metodológicos, técnicos y operativos necesarios para la implementación, operación y funcionamiento del Sisbén. El DNP diseña las herramientas tecnológicas (software, aplicaciones) que son requeridas para la recolección y administración de la información registrada en el Sisbén. Además, desde el DNP también se diseñan y realizan los procesos de validación, se hace la publicación de la información en la página web y también tenemos competencias en términos de control de calidad de la información.
Ahora, la operación del Sisbén es competencia del municipio y por eso en todas las alcaldías del país existe una oficina del Sisbén y un administrador municipal. Los municipios son los que aplican las encuestas del Sisbén y también deben prestar servicios de atención al ciudadano. Los departamentos tienen un coordinador departamental, y tienen un rol de transferencia de conocimiento e información desde la Nación, y apoyan todos los procesos de los municipios de sus respectivos departamentos.
Es importante mencionar que los ciudadanos también tienen una obligación ante el Sisbén. Y es que deben mantener actualizada la información del Sisbén, y esta es una obligación que quedó establecida por decreto, en el decreto 441 de 2017. Y esto es muy importante porque gran parte de los problemas de estos instrumentos ha sido por la desactualización de la información socioeconómica de los hogares.
Juan Montes: Hablemos ahora del Sisben IV y de la transición del Sisben III al IV ¿Porque pasamos a esta nueva versión, en lugar de mantener la anterior?
Laura Pabón: Para lograr una correcta asignación del gasto social es necesario contar con un instrumento (como el Sisbén) que sea robusto y con información de calidad que dé cuenta de la dinámica de la situación socioeconómica de la población. Sin embargo, estos instrumentos tienden a desgastarse y a perder eficiencia para focalizar correctamente; y esto se da por desactualización de la información, por manipulación de la información y porque hay variables que se vuelven irrelevantes para lograr discriminar la pobreza.
Entonces, ¿qué es lo que hacemos siempre desde el DNP? Antes de diseñar e implementar una versión de Sisbén, el DNP realiza una evaluación rigurosa de cada versión del Sisbén. En 2015, se empezó a hacer una evaluación del Sisben III y ahí se encontraron varios problemas.
Lo primero es en términos de la calidad de la información, que era deficiente. Había una desactualización en la mayor parte de la base, pues el 75 % de la base no había sido actualizada desde 2011 y, como es de esperarse, ha sido más o menos una década antes de hacer la transición al Sisbén IV; entonces, las composiciones de los hogares cambian, así como las condiciones de vida, en el tiempo. Encontramos también evidencia de manipulación de la información; por ejemplo, en Sisben III identificamos que una variable que incidía en la clasificación es el tipo de vivienda (si era casa/apartamento o si era cuarto). La variable “tipo cuarto” tenía un peso importante en la clasificación, y encontramos aumentos atípicos de hogares residiendo en tipo cuarto; encontramos solicitudes de los hogares para cambiar esta información de casa a tipo cuarto y tener disminuciones en la clasificación. Esto lo que sugiere, y lo hemos visto en las tres versiones, es que hay distorsión y manipulación en la información.
Y el segundo problema está relacionado con el enfoque de la metodología que se utilizaba en las anteriores versiones, que era una metodología de exclusión social; es decir, definía la pobreza en función del estándar de vida de los hogares, sin considerar su capacidad de generación de ingresos, o la dimensión productiva, que era algo que le faltaba al Sisbén.
Todo esto: la desactualización, la manipulación de la información, la metodología para ordenar y clasificar a los hogares lo que ha generado es una pérdida de la capacidad del Sisbén en aproximarse a la situación socioeconómica de los hogares, y eso conduce a errores en la clasificación. Tener errores significa, especialmente cuando se tiene una oferta social, que es posible se excluya a personas pobres de programas, por estar mal clasificadas o que incluyamos personas en los programas que no lo necesitan porque su situación socioeconómica es mucho mejor.
Juan Montes: ¿De qué forma llega esta cuarta versión del Sisben para corregir los problemas que se encontraron en la versión previa? Y, ¿cuéntanos un poco sobre los cambios incorpora esta cuarta versión?
Laura Pabón: Son varios los cambios de esta cuarta versión del Sisben que entró a operar en marzo de 2021. Lo primero es que el Sisben IV se propone un modelo de focalización basado en la capacidad de generar ingresos y en el análisis de las condiciones de vida de los hogares; es decir, incorpora un enfoque combinado de presunción de ingresos y estándar de vida que permite identificar personas en exclusión social y productiva.
Lo segundo es que tenemos unas mejoras tecnológicas en todo el proceso de recolección de información y de operación. Pasamos de recolectar la información en lápiz y papel a hacerlo a través de Dispositivos Móviles de Captura (también conocidos como DMC, son dispositivos celulares con una aplicación desarrollada para capturar la información, lo que disminuye significativamente los errores en su recolección). Estos dispositivos también incluyen la posibilidad de que, al momento de realizar la encuesta, podamos escanear del código QR de las cédulas y tarjetas de identidad para garantizar la calidad en la información de identificación. Este era uno de los problemas detectados en el Sisbén III y en versiones anteriores, y con el uso de estos dispositivos se mejora significativamente la calidad de la información de los nombres y el número de documento; y es que esto es crucial para los programas que son los que tienen que validar identidad y evitar suplantaciones. La encuesta a través de DMC incluye mallas de validación que detectan inconsistencias en la información reportada (como en el caso de los hombres, a quienes no se les pregunta si están en estado de embarazo); y otra cosa que nos permite la recolección a través de DMC es registrar la ubicación espacial de las viviendas (georreferenciar viviendas) para la realización de mapas de pobreza o de privaciones específicas que pueden mejorar los procesos de focalización, planeación y de búsqueda activa por parte de los programas sociales.
Lo tercero es que tenemos un cambio en la metodología del Sisbén IV. Hay un cambio importante en la clasificación. En Sisbén III la clasificación se hacía mediante puntajes que oscilaban entre 0 y 100; es decir, los hogares recibían una clasificación entre 0 y 100 puntos. En la cuarta versión del Sisbén los hogares son clasificados en grupos y subgrupos. La ventaja de esta clasificación por grupos es que tiene una mayor cercanía con las mediciones oficiales de bienestar, de pobreza y de clases que utiliza el DANE y que utilizamos para hacer política pública. Los cuatro grupos del Sisbén están denominados en letras. El grupo A está confirmado por los hogares en situación de pobreza extrema; el grupo B, compuesto por hogares en situación de pobreza moderada; el grupo C comprende los hogares en condición de vulnerabilidad (es decir, en riesgo de caer en condición de pobreza) y el grupo D corresponde a población no pobre.
Otra ventaja de la metodología es que tiene en cuenta las diferencias regionales en las condiciones de vida que se presentan en el país, por ejemplo: la capacidad de compra en Bogotá es muy diferente a la de Chocó, por eso el modelo se estima para un total de 64 dominios geográficos, es decir, para cada departamento y al interior de cada departamento, para cada una de las zonas de cabecera y rurales.
Tenemos también unos cambios operativos. Con el Sisbén IV se pasa a una base de datos centralizada en el DNP, y esto disminuye la posibilidad de manipular la información. Es decir, la información la recolectan los municipios y es transmitida al DNP y en el DNP ya tenemos establecidos unos procesos de validación, control de calidad, y realizamos la clasificación de los hogares. Todo esto nos ha permitido mejorar la calidad de la información, disminuir la manipulación y también reducir los tiempos de respuesta y de publicación de la información.
Juan Montes: ¿Cómo es que se construyen o se hace esa clasificación de los hogares? ¿Qué información tienen en cuenta?
Laura Pabón: Dado que en Colombia no se tiene información o registros confiables de ingresos de toda la población, hemos tenido que recurrir a metodologías de aproximación (Proxy Means Testing) que ha sido ampliamente utilizado en otros países como Brasil, México, India y Filipinas. Estas metodologías nos permiten caracterizar a los hogares e individuos a partir de información observable (que este caso se recolecta a través de la encuesta de Sisbén) y que está correlacionada con los niveles de bienestar; por eso se diseña un algoritmo para estimar el ingreso o aproximarnos a una medición de bienestar de los hogares.
La metodología del Sisbén IV utiliza la información de las condiciones sociales y económicas que reportaron los hogares en la encuesta, para estimar la capacidad que tiene el hogar para generar ingresos (o un ingreso presuntivo de los hogares). Y con base en este ingreso presuntivo, la población es clasificada en cuatro grandes grupos. Para estimar la presunción de ingresos se utilizó la metodología de regresión cuantílica combinada con técnicas de aprendizaje automático. En total, el modelo incorpora más de 200 variables para predecir el ingreso y clasificar a los hogares en grupos y subgrupos, con una mejor precisión. Esto reduce significativamente la posibilidad de manipular las variables de la encuesta para verse favorecidos en la ordenación. Esto era algo que detectamos en las versiones anteriores y en la evaluación que hicimos del Sisbén III, pues como el puntaje dependía de un número muy reducido de variables, estas mismas eran susceptibles de ser manipuladas. Ahora tenemos más de 200 variables y es mucho más difícil que se pueda manipular la información.
Vale la pena mencionar que para todo el proceso de diseño del Sisbén IV, se conformó un comité de expertos que acompañó todas las decisiones y la validación de las diferentes metodologías.
De hecho, para la definición del modelo, contamos con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Massachusetts Institute of Technology (MIT), que apoyaron la construcción del modelo que tiene un buen nivel de ajuste. Incluso, Colombia se ha convertido en un referente regional en este tipo de modelos.
Juan Montes: ¿Cómo fue todo ese proceso de implementación del Sisben IV? Cuando se habla de que se llevó a cabo un barrido, ¿esto quiere decir que las personas que no están en el Sisbén IV ya no pueden hacer parte de la base de datos?
Laura Pabón: Todo el proceso empieza a partir de la expedición del CONPES 3877 de 2016, que establece los lineamientos para la actualización del Sisbén IV. Este proceso de actualización de la información se hace de manera conjunta entre la nación y los municipios. Para llevarlo a cabo se suscribieron convenios con los municipios, con el fin de realizar un barrido o el operativo de recolección de información socioeconómica aplicando la encuesta del Sisbén en los hogares del país, y se hizo de manera progresiva desde 2017 hasta el 2020. En 2017 empezamos con 189 municipios con los cuales se realizó el operativo de barrido de Sisbén IV, en 2018 tuvimos 302 municipios, en 2019 tuvimos 570 municipios y cerramos 2020 con 39 municipios. Completamos 1.100 municipios con Sisbén IV.
Pero acá es importante aclarar que esto no significa que una vez hacemos el barrido ya nadie puede solicitar la encuesta de Sisbén IV. La recolección de la información la hacemos en dos etapas. La primera etapa se hace a través del levantamiento inicial de información, que es lo que denominamos barrido; y la segunda etapa de operación es de demanda, donde el proceso depende de las solicitudes de registro en el Sisbén por parte de la ciudadanía. Cualquier persona, en cualquier momento, puede solicitar la encuesta. Sabemos, además, que en varios municipios no se incluyeron a todas las personas en situación de pobreza en el momento del barrido, y ahí hemos venido trabajando en otras estrategias para fortalecer la cobertura. Lo importante es que la población en estado de pobreza esté registrada en la base de datos, para tener la caracterización de todos los grupos poblacionales.
Y acá aprovecho para dejar un mensaje para las personas que no han realizado la encuesta: aún pueden solicitar la realización de la encuesta del Sisbén. Ya tenemos varios canales a través de los cuales se pueden hacer las solicitudes de encuestas.
Juan Montes: Siempre se ha hablado de los colados del Sisben. ¿Qué medidas se tomaron en el Sisbén IV para evitar que en la base tengamos estos denominados ‘colados’?
Laura Pabón: Es importante aclarar que cualquier ciudadano puede estar en la base del Sisbén. El Sisbén no es un programa social, sino una encuesta que cualquier persona puede solicitar. Cuando las personas realizan la encuesta, deben declarar y firmar una certificación de que la información registrada en la encuesta es veraz y se entrega bajo gravedad de juramento. Los datos del Sisbén son los aportados por el informante de forma voluntaria y partiendo del principio de buena fe.
La inconsistencia en el Sisbén no se da porque personas de altos ingresos estén en la base de datos, sino porque estas personas que tienen altos ingresos, con un bien nivel de calidad de vida, aparezcan con clasificaciones bajas (en los grupos de pobreza A o B, por ejemplo). Eso sería una inconsistencia que posiblemente se asociaría a “colados”. Y esta es una de las razones por las que se llevó a cabo todo el proceso de modernización del Sisbén, de replanteamiento de todos los procesos de recolección y validación de la información, para que nos permitiera corregir posibles problemas de fraude.
Entonces, la recolección de la información a partir de un dispositivo móvil de captura (DMC) contribuye a reducir los errores en captura y registro de la información, pues se incluyeron mallas de validación de la información, y el escaneo de las cédulas y tarjeta de identidad. También tenemos un proceso de validación de información con la base de datos de la Registraduría. Aquí disminuimos los errores en términos de la información, de la recolección y hemos mejorado significativamente los procesos de validación.
La base del Sisbén IV es centralizada y transaccional, lo que significa que los municipios ya no tienen bases locales, como en las anteriores versiones del Sisbén; sino que reportan novedades al DNP, y esto reduce la posibilidad de manipular la información. Además, el Sisbén IV estaría interoperando con otros registros administrativos, y esto nos permite actualizar y validar la información de las personas que tenemos en la base del Sisbén. Vamos a estar cruzando la información con otros registros, para contrastar la información e identificar personas de rentas altas con clasificaciones que no corresponden con la realidad. Desde el punto de vista metodológico, les mencionaba que el modelo, al tener más de 200 variables, reduce significativamente la posibilidad de manipular la información para verse favorecido en la ordenación.
Es importante mencionar que, en el caso de corroborar falsedad en información, las personas son excluidas de la base de datos del Sisbén. En estos casos, adicionalmente, se procederían las sanciones penales que correspondan, desde falsedad hasta fraude a subvenciones.
Juan Montes: ¿Cuántos programas usan al Sisbén como una herramienta para focalizar?
Laura Pabón: Actualmente hay 29 programas sociales de 16 entidades nacionales que focalizan usando el Sisbén IV. Aquí tenemos al régimen subsidiado, la oferta social que maneja el Departamento de Prosperidad Social, tenemos programas del ICBF y tenemos las líneas de crédito del ICETEX y los programas de acceso a educación superior que maneja el Ministerio de Educación.
Juan Montes: Por ejemplo, el Departamento de Prosperidad Social (DPS) es una de las entidades que utiliza la información del Sisbén IV, como lo explica Nicolás Salazar, director de Transferencias Monetarias del DPS.
Nicolás Salazar: El DPS usa la información del Sisbén IV para realizar la focalización poblacional de los Programas de Transferencias Monetarias, con lo cual se optimiza el gasto social al enfocar los esfuerzos institucionales hacia la población más afectada por la pobreza.
Este proceso facilita la identificación, selección y priorización de los potenciales participantes que requieren de un acompañamiento especial para mejorar sus condiciones de vida. Con la nueva metodología del Sisbén se tiene en cuenta tanto la pureza monetaria como la pobreza multidimensional, lo que permite hacer un mejor análisis de la población colombiana, garantizando con ello que los subsidios lleguen a la población con mayores niveles de pobreza y vulnerabilidad.
Además, al tener en cuenta las características de la pobreza, por departamentos y por zonas, permite la priorización del gasto social en las áreas más rezagadas del país. El Departamento de Prosperidad Social utiliza esta información para identificar así a sus beneficiarios; por lo tanto, si una persona no se registra en el Sisbén IV, no podrá ser beneficiaria de los programas sociales del Estado ejecutados por el DPS, tales como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, Devolución del IVA e Ingreso Solidario.
Juan Montes: Hemos visto que hay varios trámites asociados al Sisbén que ya se pueden hacer en línea. Cuéntanos un poco sobre esto.
Laura Pabón: Sí, en esta cuarta versión del Sisbén hemos comenzado a implementar varios servicios en línea. Uno de ellos es el portal ciudadano. Antes del Sisbén IV, cualquier trámite se tenía que hacer de manera presencial en las oficinas del Sisbén. Ahora el ciudadano puede consultar información o realizar alguna solicitud a través del Portal Ciudadano (https://portalciudadano.sisben.gov.co/).
Juan Montes: Muchas gracias a Laura Pabón, directora de Desarrollo Social y subdirectora general del DNP, y a Nicolás Salazar, director de Transferencias Monetarias del DPS, por participar en este episodio.
Para más información sobre el Sisbén, ingresa a portalciudadano.sisben.gov.co