Juan Montes: Este es el segundo episodio de “De la D a la P”, el pódcast del Departamento Nacional de Planeación del Gobierno de Colombia. Cada episodio corresponde a una letra, entre la ‘D’ y la ‘P’. En el episodio de estreno hablamos sobre desarrollo urbano. Ahora sigue la letra ‘E’, de eficiencia en el gasto.
Edwin Ramírez: La eficiencia es la capacidad de lograr mejores resultados con los recursos disponibles. Esto tiene dos formas de entenderse: ¿cómo podemos lograr más con aquellos recursos que hoy día ya tenemos?, o ¿cómo incluso podemos lograr más con menos recursos?
Juan Montes: Él es Edwin Ramírez.
Edwin Ramírez: Yo soy subdirector de Ciencia, Tecnología e Innovación en el Departamento Nacional de Planeación.
Edwin Ramírez: ... seguramente muchos de nosotros, en nuestro día a día, hemos escuchado un lema que esboza que los recursos públicos son sagrados y definitivamente son y tienen que ser sagrados y eso requiere que tengamos muy claras cuáles son las acciones, cuáles son las formas, cuáles son los mecanismos para que podamos hacer el uso más responsable posible de esos recursos públicos. Y eso requiere, definitivamente, el entender que la eficiencia tiene que ser uno de esos principios direccionadores del trabajo que se hace, no solo desde el DNP, sino que se hace desde cualquiera de las entidades públicas o incluso privadas que manejan recursos públicos.
Juan Montes: Estos “mejores resultados” a los que se refiere Edwin pueden entenderse en términos de mayor competitividad. A simple vista, tiene sentido que la eficiencia y la competitividad estén relacionadas. ¿Pero cómo se refleja esto en nuestras vidas cotidianas?
Edwin Ramírez: Cuando extrapolamos ese concepto a los temas de competitividad, yo diría que la competitividad en su esencia también hace referencia a la eficiencia, y lo que buscamos con la competitividad es también cómo podemos mejorar los medios para incrementar la calidad de vida de las personas, teniendo en cuenta que nos enfrentamos a entornos y contextos cambiantes, y por eso es que es clave la competitividad.
La competitividad es también cómo somos eficientes, pero entendiendo que existe un entorno que es completamente dinámico y, usualmente, asociamos mucho la competitividad a los países, a las empresas, a los sectores económicos, pero la verdad es que la competitividad está en cada uno de nosotros permanentemente. La competitividad es cómo el país puede hacer uso de mejores tecnologías, de mejores herramientas para proporcionar mejores servicios públicos, para proporcionar mejores oportunidades de empleo para la ciudadanía.
La competitividad guarda una relación súper estrecha con la eficiencia y se refiere a cómo, en un plano donde existen diferentes actores, podemos sacar los mejores resultados con los recursos que tenemos y, de nuevo, quisiera enfatizar en algo que acabo de mencionar: la competitividad no es un concepto abstracto, y la competitividad es una manera de favorecer y mejorar el bienestar de cada uno de nosotros como ciudadanos.
Juan Montes: Queda clara la importancia de promover la eficiencia en el gasto público. ¿Cómo lo hace el gobierno?
Edwin Ramírez: Estos conceptos de competitividad y eficiencia los podemos aterrizar en políticas públicas muy concretas. Un caso que vale la pena resaltar es el CONPES 3866, que estableció la Política de Desarrollo Productivo. Esta fue una política que se aprobó en 2016 y que definió aquellos lineamientos de política, y esto traducido digamos a un lenguaje más sencillo son básicamente esas acciones, que favorezcan el incremento de la productividad y la competitividad del país y, básicamente, lo que hizo esta política fue establecer un marco conceptual en el que se identifica que el Estado tiene por objeto la solución de lo que los economistas llamamos fallas de mercado, fallas de gobierno y fallas de articulación.
Aquí quisiera compartir un poquito alrededor de este léxico con nuestra audiencia: sobre el tema de fallas de mercado, hacemos referencia a aquellos problemas que es necesario resolver colectivamente y que quizás individualmente no tenemos incentivos para su solución. Esa es una forma de entender lo que son las fallas de mercado, un buen ejemplo: la contaminación. La contaminación genera unos efectos agregados que son bien relevantes, que es fundamental que podamos solucionar pero que quizás nosotros individualmente, cada uno de nosotros, no puede solucionar. Podemos contribuir, por supuesto, a la solución, pero se requiere que exista un Estado que proporcione unas herramientas, que permita alinear incentivos, que permita también hacer una articulación de acciones para favorecer la solución de ese problema.
Junto a ese tipo de falla de mercado, que denominamos los economistas ‘externalidades’, existen otras como los bienes públicos, como los problemas de información asimétrica (que es básicamente la dificultad que podemos tener para conocer información específica sobre un sector, sobre una temática), hay otro tipo de fallas que denominamos las fallas de gobierno, que es básicamente cómo podemos hacer que el gobierno reduzca trámites y regulaciones que pueden resultar engorrosas para muchos de nosotros en el marco de nuestro ejercicio como ciudadanos, cuando pagamos impuestos, cuando nos acercamos a diferentes instrumentos públicos, etc.
Y otro grupo son las fallas de articulación, donde lo que se busca es poder resolver problemas que faciliten la confluencia de esfuerzos entre el Gobierno nacional, gobiernos territoriales, gremios, sociedad civil organizada, etc., de tal manera que se logren sinergias que favorezcan la solución de problemas públicos.
Esta Política de Desarrollo Productivo da lineamientos para resolver estos tres tipos de fallas (mercado, gobierno y articulación) que, palabras más, palabras menos, lo que buscan es favorecer la eficiencia en los distintos esfuerzos, en las distintas acciones y en las diferentes inversiones que se hacen, desde los diferentes rubros de la sociedad.
Teniendo en cuenta esa Política de Desarrollo Productivo surge una acción muy puntual y es poder crear una metodología que favorezca justamente la articulación de esfuerzos.
Juan Montes: Edwin se refiere a la Metodología de Articulación para la Competitividad (ArCo).
Edwin Ramírez: ArCo lo que busca es poder optimizar la eficiencia de los recursos públicos que se orientan a temas de competitividad y dentro de competitividad caben temas relacionados con emprendimiento, desarrollo productivo, ciencia, tecnología e innovación, formalización, infraestructura, calidad, entre otras temáticas.
Paula Escobar: Cuando empezó el gobierno del presidente Duque y durante el 2019, la Consejería Presidencial para la Competitividad y el Departamento Nacional de Planeación mapearon 265 instrumentos de política pública: había programas, convocatorias, becas, en general por cerca de 1.8 billones de pesos en 23 entidades, orientados a promover la competitividad, el desarrollo productivo y la innovación, pero trabajábamos como islas funcionales. Es decir, en estas 23 entidades cada una tenía una serie de instrumentos de política pública sin preguntarse si otras entidades hacían lo mismo.
Juan Montes: Acabamos de escuchar a Paula Escobar. Hasta este año ella trabajó como asesora presidencial para la competitividad en la Consejería Presidencial para la Competitividad y la Gestión Pública-Privada.
Paula Escobar: Nos encontramos con que había atomización de recursos, había poco alcance de los instrumentos, el impacto teníamos que mejorarlo y obviamente los recursos estábamos duplicándolos en varias de las entidades.
Esto fue lo que nos llevó a sentarnos todos a trabajar en equipo y a descubrir, con mucha creatividad, una metodología para articular, para agrupar y para tener la visualización de todos esos instrumentos.
Edwin Ramírez: ¿Qué es entonces esta metodología ArCo? ArCo lo que hace es básicamente cuatro pasos. Primer paso: identificar cuáles son las convocatorias, los programas o los instrumentos que ofrecen las entidades del Gobierno nacional y esto se hace a través de un formato estandarizado que nos permite recopilar las principales características de esa oferta institucional de las entidades.
Luego viene un segundo paso donde lo que hacemos es evaluar qué tan bien funcionan esos programas o esa oferta institucional de las entidades, tomando como referencia las mejores prácticas internacionales en términos del diseño del programa, qué era lo que quería alcanzar, en términos de la implementación, cómo se ejecutó el programa y en términos de cómo se relaciona ese programa con otros posibles programas complementarios.
Luego viene un tercer paso en el cual lo que hacemos es una optimización de esa oferta institucional y, para ello, lo que hacemos es comparar los instrumentos, identificar cuáles instrumentos son similares y proponer recomendaciones de mejora que nos permitan incrementar la calidad de ese gasto público. Y eso se logra teniendo programas que funcionen con menos recursos o que sean más efectivos en términos de su alcance.
Y por último, el cuarto paso, y es el paso más importante, es poner esa información de la oferta institucional de cara a los ciudadanos y a esto lo denominamos el portafolio de instrumentos. En el portafolio de instrumentos todos los años, dentro del primer trimestre de cada año, publicamos y consolidamos toda la oferta que el Gobierno nacional tiene de cara a los ciudadanos, de cara a los emprendedores, de cara a los departamentos, de tal manera que los distintos actores interesados en competitividad y desarrollo productivo sepan cuáles son esas oportunidades que se ofrecen desde el Gobierno nacional.
ArCo lo que hace es saber que tenemos, identificar cómo podemos mejorar eso que tenemos y exponer de forma clara a la ciudadanía cómo pueden utilizar y cómo pueden aprovechar esas oportunidades que se tienen desde el Gobierno nacional. Por eso consideramos que ArCo es una muy buena iniciativa que pone de manifiesto el rol de ser más eficientes y que pone de manifiesto cuál es ese papel que tiene el DNP en favorecer la eficiencia en el ámbito de las políticas públicas y buscando beneficiar, por supuesto, a la ciudadanía.
Juan Montes: Durante este gobierno son varios los logros en materia de eficiencia y competitividad obtenidos gracias a la implementación de la metodología ArCo.
Edwin Ramírez: Esa metodología inició su proceso de implementación en el año 2019. En 2019 tuvimos un primer piloto de cómo se llevaba a cabo la implementación, para que en el año 2020 y 2021 ya se implementara completamente. Tras estos dos años de implementación de la metodología tenemos muy buenos resultados.
Paula Escobar: Para el 2022 consolidamos toda esa oferta institucional, presentando la información de 376 instrumentos, entregados por 70 entidades que pertenecen a 20 sectores económicos diferentes.
Edwin Ramírez: Hemos logrado reducir en más de 200 instrumentos la oferta institucional del gobierno y esa reducción en los instrumentos ha sido a través de procesos de fusión de instrumentos similares, de eliminación de instrumentos que no necesariamente estaban teniendo los resultados deseados y favoreciendo la escala presupuestal de muchos de los instrumentos. Así que, con menos instrumentos, podemos tener mayor efecto, mayor impacto y eso puede generar cambios transformacionales en muchas de las temáticas que hacen parte de los temas de la Política de Competitividad e Innovación. En ese sentido pasamos de cerca de casi 600 instrumentos en el año 2020 a tener casi 350 instrumentos para la última edición de este ejercicio de ArCo. Esos 300 instrumentos concentran cerca de 7,5 billones de pesos.
Paula Escobar: Así entonces tenemos esa visualización centralizada desde el Departamento Nacional de Planeación y visualizamos todos esos mecanismos de apoyo que tiene el Gobierno nacional para fomentar la competitividad y la innovación, desagregándolos por tipo de usuario, cómo se puede acceder a esa oferta, cuáles necesidades requieren ser atendidas e incluso cuáles instrumentos necesitamos porque no están siendo atendidos.
Edwin Ramírez: Hemos logrado tener una mejor oferta institucional que tiene más recursos disponibles y que tiene un mejor diseño poniendo al usuario en el centro. Así mismo, hemos logrado incrementar el enfoque de los instrumentos. Hoy día tenemos instrumentos que tienen más claro cuál es el objetivo de política que quieren alcanzar y que quizás no se pierden tratando de hacer muchas cosas de forma simultánea, pero que quizás no logra el impacto que se quería alcanzar, y también tenemos hoy día una oferta institucional mejor focalizada. Hemos logrado que más del 50 % de los instrumentos relacionados con estos temas tenga muy claro cuál es el usuario objetivo que quieren alcanzar y, adicionalmente, hemos logrado articular 75 instrumentos de las diferentes entidades del Gobierno nacional para que puedan tener claramente una ruta intervencional hacia los usuarios, de tal manera que sepamos desde el Gobierno nacional cuáles son aquellos programas, aquellas convocatorias, que aplican para los distintos tipos de usuarios que se tienen desde el gobierno.
El principal logro que tenemos en materia de eficiencia en los temas de competitividad es poder consolidar toda la oferta institucional en algo que denominamos el portafolio de instrumentos.
Paula Escobar: Y así entonces es como publicamos los resultados de la implementación de ArCo en materia de concentración, cobertura y escala de instrumentos y estamos muy orgullosos de presentar este gran esfuerzo y, a partir de ese gran esfuerzo, todo lo que tiene que ver con un portafolio de instrumentos de política pública al servicio de todos los colombianos y de todas las entidades que quieran participar para mejorar sus productos de competitividad y de ciencia, tecnología, innovación y desarrollo productivo.
Edwin Ramírez: Es una herramienta en la cual se tiene la información consolidada de todos los instrumentos del Gobierno nacional, que además hemos estructurado como una herramienta interactiva que permite a los usuarios poder ingresar para definir cuáles son sus temas de interés, cuáles son los departamentos en los que habitan, cuáles son las temáticas que quieren fomentar, de tal manera que vía la herramienta interactiva puedan identificar cuál es esa oferta que es más pertinente para sus necesidades. Este portafolio de instrumentos está público dentro del portal web www.innovamos.gov.co
Además, tiene una estructura y una arquitectura de información que permite capturar cuáles son las preferencias de ustedes como ciudadanos y como usuarios, para que cada vez que haya alguna oportunidad o algún instrumento que esté en línea con esa preferencia, pues ustedes reciban una notificación que les facilite el proceso de enterarse de cuáles son esas oportunidades que se tienen y que les permita aprovechar de mejor manera la oferta institucional que existe para temas de competitividad e innovación.
Juan Montes: ¿Y cuáles serían los retos para el próximo cuatrienio?
Paula Escobar: Yo creo que tenemos dos grandes retos: uno de los principales es esa dificultad de generar un pensamiento colectivo como gobierno. Empezamos trabajando como islas funcionales y nos dimos cuenta de que trabajando en equipo sumamos más esfuerzos y no duplicamos nuestro trabajo y no duplicamos la cantidad de servicios y de instrumentos de política pública para el usuario. Si nos vemos con ese pensamiento colectivo, si nos vemos trabajando en un solo esfuerzo, encaminándolo siempre hacia el usuario, podemos sumar y podemos entregar un mejor servicio para todas las empresas, para los estudiantes, para los ciudadanos en general. Creo que ese es uno de los principales retos: que conservemos ese pensamiento colectivo y allí también, entonces, está ese segundo reto: ¿cómo el gobierno que sigue, independientemente de quién quede como presidente, conserva estas buenas prácticas desde el punto de vista técnico, para que realmente no se pierda esa capacitación y esa formación?
Muchos de los funcionarios o de las personas técnicas de cada uno de los ministerios posiblemente cambie, lo importante es que esa capacitación se traslade a estos nuevos funcionarios y que conserven la metodología y el DNP acá es fundamental porque los técnicos del DNP deberán salvaguardar la metodología y seguir capacitando a los funcionarios que lleguen para que se conserve esta buena práctica y que no volvamos otra vez, como hace cuatro años, a que cada uno tenga sus propios instrumentos sin pensar en el usuario y a tener una dispersión de recursos.
Entonces, es muy importante la continuidad pero es muy importante también el mejoramiento continuo también de esta metodología.
Edwin Ramírez: En primer lugar es clave continuar implementando este ejercicio de la Metodología de Articulación para la Competitividad (ArCo) porque tenemos cerca de 300 instrumentos para la competitividad y valdría la pena seguir reduciendo los instrumentos de cara que tengamos instrumentos en una menor cuantía pero mejor diseñados, con mayor calidad y con mayores posibilidades de impacto. Otro de los retos que identificamos es también cómo expandir estos lineamientos metodológicos que tenemos a través de ArCo hacia otros temas y a otros hacia otros sectores.
A través de ArCo vemos la oportunidad y la posibilidad de que uno pueda también implementar esta lógica de poner al usuario primero en temas como la salud, en temas como pensiones, en temas educativos, entre otros. Otro de los grandes retos que tenemos es continuar con la diversificación de programas para favorecer las distintas necesidades que tiene la ciudadanía y quizás esto puede sonar un poco contradictorio con lo que he venido mencionando en todo este pódcast y es claro: hay que reducir los programas y que los programas tengan un mejor diseño, pero una de las cosas que hemos venido encontrando implementando esta metodología es que muchos de los programas se quedan en convocatorias y las convocatorias son solo una de las posibles formas con las que cuenta el Estado para hacer intervenciones de política pública. Existen otros mecanismos, por ejemplo los bouchers, los servicios de asistencia técnica, la compra pública de innovación, que en otros países se han identificado que pueden ser muy efectivos para promover la competitividad o la innovación, pero que no necesariamente desde Colombia hemos impulsado o hemos implementado.
Así mismo, es clave seguir incrementando los recursos y la disponibilidad financiera para impulsar temas de competitividad, específicamente en temas de Ciencia, Tecnología e Innovación, donde es clave que contemos con mayores recursos para favorecer la generación de conocimiento y a través del conocimiento y a través del desarrollo de nuevas tecnologías, que se puedan impactar muchas de las realidades que tenemos en el país en términos de los distintos temas de interés que resultan para nosotros.
Y otro tema también que consideramos que es un reto y que es fundamental seguir trabajando, es la trazabilidad en el uso de los recursos públicos y esto es bien clave teniendo en cuenta las diferentes manifestaciones públicas alrededor de entender cómo funciona y cómo se utiliza cada uno de los recursos públicos y teniendo en cuenta que los recursos públicos son sagrados y que en esa medida una buena forma de favorecer la eficiencia en ese uso de los recursos públicos es entender en qué se utiliza cada peso que se tiene desde el Presupuesto General de la Nación y desde las otras fuentes presupuestales, desde regalías, desde el Sistema General de Participaciones es muy clave que sigamos trabajando alrededor de tener mejores esquemas de trazabilidad, de rendición de cuentas, de seguimiento, para que la ciudadanía y para quienes tomamos decisiones públicas podamos ser más asertivos en el manejo de esos recursos.
Juan Montes: Muchas gracias a Paula Escobar y a Edwin Ramírez. Así finaliza este episodio de “De la D a la P”, el abecé del DNP. Visítanos en www.dnp.gov.co para estar al día con la información del Departamento Nacional de Planeación.