Nos encontramos en un momento crucial en el que la crisis climática global se entrelaza con las complejas condiciones macroeconómicas y fiscales que afectan especialmente a los países en desarrollo. En este contexto, es necesario adoptar enfoques innovadores y sostenibles para materializar las inversiones verdes que América Latina y el Caribe necesitan, con el fin de cumplir con los compromisos internacionales en materia climática y mitigar los efectos negativos del cambio climático.
El cambio climático no solo amenaza la sostenibilidad ambiental, sino que también compromete la estabilidad macroeconómica y fiscal de los países. Así las cosas, las inversiones verdes que se realicen hoy no solo representan un compromiso con la preservación del planeta y el bienestar de las futuras generaciones, sino que permiten mitigar futuras pérdidas económicas y reducir las presiones fiscales derivadas de la gestión de desastres naturales.
Las inversiones en mitigación y adaptación son vitales para reducir los impactos negativos del cambio climático sobre el producto interno bruto (PIB) y el empleo de la región. Según la CEPAL, al intensificarse los efectos del cambio climático, la región podría enfrentar una reducción del PIB de entre el 12 % y el 14 % para el año 2050 en comparación con su trayectoria actual. Además, se estima que se perderían 43 millones de empleos en sectores clave como la agricultura y el turismo, lo que afectaría, aproximadamente, al 10 % de la fuerza laboral (CEPAL, 2024). Este escenario subraya la urgencia de impulsar dichas acciones en el presente, donde la inversión pública, respaldada por instrumentos financieros innovadores, desempeña un papel crucial.
Con ese objeto, la Agencia Francesa para el Desarrollo, el Centro de Desarrollo de la OCDE y el Departamento Nacional de Planeación organizaron el pasado 25 de septiembre el seminario web “Impulsando la
transición verde en América Latina y el Caribe"1. El evento reunió a expertos y tomadores de decisiones para discutir los principales desafíos y estrategias para financiar las inversiones verdes, centrándose en tres áreas clave: (1) la mejora de los marcos fiscales sostenibles para garantizar un espacio fiscal que permita materializar inversiones verdes; (2) el uso de instrumentos financieros verdes y sostenibles; y (3) la estructuración de proyectos verdes con el apoyo de la banca multilateral de desarrollo.
Mejora de los marcos fiscales sostenibles
En la programación macroeconómica y fiscal de los países, el presupuesto verde se ha consolidado como un instrumento esencial para la transición ambiental por tres razones: (1) su carácter multisectorial; (2) su rol en la implementación de políticas públicas; y (3) su impacto en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Al ser una herramienta multisectorial, el presupuesto se convierte en el espacio de coordinación entre distintos sectores y niveles de gobierno, lo cual es esencial para abordar la complejidad de la transición verde. Además, el instrumento es fundamental para concretar proyectos estratégicos, ya que sin el respaldo de recursos las políticas públicas no logran las transformaciones que buscan. Finalmente, asegura la sostenibilidad de las finanzas públicas de largo plazo, integrando la dimensión verde en la planificación macroeconómica y fiscal de los países.
Por lo anterior, cada vez más países, tanto dentro como fuera de la OCDE, están adoptando metodologías de identificación verde en sus presupuestos. En el caso de la OCDE, el número de países que implementan alguna de tales medidas se ha duplicado, al pasar de 14 en el año 2021 a 24 en el 2023 (OECD, 2023); estas inclusiones reflejan el creciente reconocimiento de la relevancia de este enfoque en la transición hacia economías más sostenibles.
El principal instrumento presupuestario alineado con la sostenibilidad ambiental es el etiquetado verde (green tagging), implementado por primera vez en Francia en 2019 (OCDE, 2021). El mecanismo clasifica el gasto público con etiquetas con el objetivo de medir el porcentaje del presupuesto destinado a proyectos que impulsan la sostenibilidad. Es una herramienta que promueve la información y el seguimiento de recursos que incentivan la transición verde, especialmente útil para bancos de inversión y agencias de cooperación que buscan garantizar el destino adecuado de sus fondos.
Sin embargo, el etiquetado verde presenta limitaciones. Se estima que el 90 % del gasto público no tiene un impacto directo sobre las emisiones de gases de efecto invernadero ni sobre cuestiones ambientales. Además, la clasificación de los proyectos es compleja y no existe una metodología uniforme; por ejemplo, algunos proyectos pueden inicialmente afectar negativamente variables como la biodiversidad, pero producir beneficios ambientales a mediano o largo plazo. Otra limitación importante es que el etiquetado mide el presupuesto en términos monetarios, pero no evalúa el impacto ambiental real, como la reducción de emisiones, ello impide priorizar entre proyectos con diferentes contribuciones a los objetivos verdes eficientemente.
En respuesta a estas limitaciones, la OCDE recomienda adoptar herramientas que alineen el gasto público con las estrategias nacionales de cambio climático y los compromisos de cero emisiones netas. Hacerlo incluye incorporar el impacto ambiental en los análisis de costo-beneficio de las inversiones, así como evaluar las emisiones generadas por el gasto público. Para los países que ya implementan presupuestos por programas con indicadores de resultados, es crucial incluir métricas específicas que midan los resultados ambientales, lo que permitirá ejercer seguimiento más eficiente y priorizar proyectos con mayor contribución a los objetivos climáticos.
Un desafío adicional son las rígides del gasto público, que restringen el margen de maniobra para reasignar recursos hacia la transición verde. Ante esta problemática, las revisiones de gasto (spending reviews) se presentan como una solución innovadora, que posibilita evaluar programas presupuestarios, aumentar la eficiencia del gasto público y liberar recursos para nuevas prioridades.
Los estudios de la CEPAL destacan que la inversión pública anticipada en proyectos de adaptación y mitigación al cambio climático juega un rol determinante, toda vez que producen ganancias de eficiencia económica en el largo plazo. No obstante, las restricciones fiscales y macroeconómicas de los países en desarrollo dificultan materializar estas inversiones.
Así las cosas, la pregunta clave es ¿cómo mantener la sostenibilidad fiscal sin sacrificar la inversión y el gasto social que necesitan las economías de América Latina y el Caribe? En primer lugar, es indispensable aumentar los ingresos públicos mediante reformas tributarias estructurales que mejoren la progresividad y promuevan la sostenibilidad ambiental, más allá de solo incrementar la carga tributaria. Segundo, se deben reducir los costos de financiamiento mediante acceso a crédito concesional y mecanismos innovadores de financiamiento, como los bonos verdes y sostenibles, lo que aliviaría las presiones sobre la deuda y aseguraría un espacio fiscal para inversiones en proyectos de transición. Finalmente, es esencial que los modelos de sostenibilidad de la deuda integren la inversión como variable endógena que afecta la sostenibilidad.
Para países como Colombia, que ha demostrado su compromiso por la sostenibilidad de las finanzas públicas y el cumplimiento de sus obligaciones financieras, las restricciones fiscales han limitado los recursos disponibles de la inversión, especialmente en proyectos de mitigación y adaptación. Para enfrentar esa situación sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas, el Gobierno colombiano ha propuesto en su proyecto de Ley de Financiamiento de este año una apuesta por reverdecer la Regla Fiscal con el fin garantizar un mínimo de inversiones destinadas a luchar contra el cambio climático2.
La incorporación del componente verde en la Regla Fiscal no es un mecanismo para realizar “green washing" o contabilidad creativa en las cifras fiscales. La propuesta del Gobierno nacional se apalanca en la robusta institucionalidad del Marco de Referencia de Bonos Verdes, el cual cuenta con validación por agentes externos. De esta manera, se garantiza que sean elegibles solo los proyectos que efectivamente contribuyen a la transición ecológica.
La iniciativa establece un límite anual del 0,3 % del PIB para proyectos verdes hasta 2030, reduciéndose al 0,15 % del PIB hasta 2035. Este espacio es reducido y garantiza que la sostenibilidad de las finanzas públicas no se vea comprometida. A pesar de que dicho espacio fiscal no cubre la totalidad de los recursos necesarios para cumplir con los compromisos ambientales del país, representa un avance significativo. La modificación de la Regla Fiscal incorpora el concepto de sostenibilidad ampliada, reconociendo que la sostenibilidad ambiental es una condición necesaria para la sostenibilidad fiscal, y que el costo de la inacción ante el cambio climático sería mucho mayor.
Instrumentos financieros verdes y sostenibles
Los inversores están cada vez más comprometidos con la responsabilidad social y ambiental, ello ha impulsado la creación de nuevos mercados en todo el mundo. En este contexto, se están desarrollando instrumentos financieros para mitigar los efectos del cambio climático, tanto para países con acceso a los mercados de capital como para los que no lo tienen. A continuación, se identifican cuatro categorías clave de tales instrumentos.
La primera categoría incluye
instrumentos de deuda vinculados a proyectos verdes o sostenibles que, aumentan el nivel de deuda implican una reducción del costo de financiamiento. Los más conocidos son los bonos verdes, con una trayectoria sólida en la región, enfocados en proyectos de adaptación, mitigación o conservación de la biodiversidad. Por otra parte, los bonos sostenibles, que pueden financiar propósitos generales, ajustan su tasa de interés según el cumplimiento de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Chile y Uruguay fueron pioneros en la región, emitiendo los bonos en 2020 y 2022, respectivamente. Además, un aspecto interesante es que esos bonos pueden estar garantizados, lo que reduce aún más la tasa de interés, y la banca multilateral como BID o CAF están ampliando la base de inversores.
La segunda categoría incluye las operaciones de manejo de pasivos, las cuales no incrementan la deuda pública. Entre ellas destacan los canjes de deuda por naturaleza, aplicables en distintos países. Por ejemplo, Ecuador en 2023 acordó un canje de deuda asesorado por Lazard Investment3 que liberó 1.500 millones de dólares en espacio de gasto, redujo la deuda en 1.000 millones e invirtió más de 300 millones en la protección de las Islas Galápagos. Estas estrategias también pueden implementarse en países cuyos bonos no tienen un descuento significativo con el apoyo de entes bilaterales o multilaterales, en donde el espacio fiscal liberado se destine a proyectos ambientales. Es importante subrayar que los canjes mencionados son voluntarios, no implican una reestructuración de la deuda, y han sido bien percibidos por las calificadoras.
La tercera categoría incluye
cláusulas de suspensión de deuda en caso de eventos climáticos extremos. Esas cláusulas permiten que el servicio de la deuda se suspenda temporalmente ante la ocurrencia de un desastre natural de gran envergadura, lo que otorga al Estado mayor flexibilidad fiscal para enfrentar la emergencia. La banca de inversión se ha trabajado con entidades como el Banco de Salud del Caribe para incluir esta clase de cláusulas en préstamos ya existentes; en el mismo sentido, el Banco Mundial, el BID y la Agencia Francesa de Desarrollo están implementándolas en sus préstamos, y se espera extenderlas a nivel soberano sin afectar negativamente a los inversores.
La cuarta categoría son los
créditos de carbono, un instrumento novedoso para la monetización del cuidado de bosques y manglares. El mecanismo se basa en monetizar la reducción de toneladas de dióxido de carbono en la atmósfera, ya sea a través de proyectos de reforestación o conservación. Aunque este tipo de créditos ha sido aplicado principalmente en proyectos específicos, Guyana ha sido pionera en su implementación en el país.
Todos estos instrumentos ofrecen alternativas importantes para la región y resultan prometedores en el objetivo de financiar la transición verde; sin embargo, es evidente que el sector público no puede asumir dichas inversiones, por lo cual es esencial crear incentivos que atraigan capital privado hacia sectores clave para la sostenibilidad.
Estructuración de proyectos verdes y el Papel de la Banca Multilateral
La banca multilateral tiene dos vías de acción fundamentales. Por un lado, colabora con las instituciones públicas en el desarrollo de instrumentos que formen espacio fiscal para operaciones relacionadas con temas ambientales. Por otro lado, en relación con el sector privado, la banca multilateral desempeña un papel crucial en la reducción del riesgo asociado a estas inversiones.
Las instituciones multilaterales pueden apoyar a las entidades públicas en la creación de instrumentos que alivien las restricciones fiscales, ante la necesidad de contrarrestar la emisión de gases contaminantes o la pérdida de biodiversidad. Los instrumentos para abordar estos problemas ya existen; sin embargo, la dificultad radica en articular a todos los actores involucrados, tanto en el ámbito financiero como en el ambiental, para que cada uno cumpla su rol. En esto es esencial que la banca multilateral actúe como un puente, ya que cuenta con recursos de cooperación técnica para facilitar ese diálogo, crear espacios y trabajar en la definición de taxonomías.
En relación con el sector privado, la banca multilateral desempeña un papel crucial en la reducción del riesgo asociado a las inversiones en proyectos verdes. Para ello, dispone de diversas herramientas que permiten crear condiciones habilitantes en los países con los que colabora, además de mantener un contacto directo con el sector privado.
En la CAF, por ejemplo, se han desarrollado líneas de trabajo en certificados de biodiversidad, que son análogos a los créditos de carbono en los mercados voluntarios y pueden generar flujos financieros para la biodiversidad, siempre que se gestionen con prudencia. Es imprescindible hacer una valoración correcta de los servicios ecosistémicos que proporcionan los recursos definidos para tal fin. No se trata solo de asignar un precio, sino de reconocer su verdadero valor. Por ejemplo, es crucial entender los impactos de la pérdida de calidad del agua y la erosión costera, especialmente en ecosistemas como los manglares y los arrecifes de coral, que está comenzando a ganar relevancia en las discusiones, y se espera que cobre mayor importancia después de la COP16.
Igualmente, es sustancial garantizar que los recursos se destinen a proyectos concretos y se traduzcan en acciones efectivas en el terreno. La banca multilateral ha desarrollado instrumentos financieros para ofrecer recursos en condiciones concesionales cuando están vinculados a indicadores verificables de cambio climático y biodiversidad. Por ejemplo, la CAF ha llevado a cabo operaciones recientes en Brasil y México, proporcionando recursos de cooperación técnica y capacitación para cerrar las brechas en comunicación, información y generar taxonomías útiles para atraer inversiones y definir objetivos.
Por último, cabe tener en cuenta que los flujos de ayuda pública al desarrollo se están volviendo cada vez más marginales en comparación con los flujos privados. No será únicamente la banca de desarrollo la que pueda complementar los esfuerzos estatales para lograr la transición verde, por lo cual resulta clave movilizar recursos de fuentes privadas, tanto nacionales como internacionales, y en estas últimas, tantos flujos del norte hacia el sur, como también del Sur al Sur.
La actual es una agenda ambiciosa que requiere ir más allá de las fronteras del sector público para responder a las demandas de la transición verde. Hoy en día, el servicio de la deuda con respecto a los ingresos fiscales en América Latina representa cerca del 12 %, mientras que en los países de la OCDE no supera el 7 %. Esto significa que el gasto en el pago de la deuda pública es significativamente mayor en la región, superando incluso el gasto en educación y salud en varios países de América Latina.
Por lo tanto, involucrar al sector privado es crucial, del mismo modo que incluir a bancos bilaterales, como la Agencia Francesa de Desarrollo, los bancos regionales y los multilaterales. La colaboración entre estos actores no solo debe centrarse en la financiación, sino también en la creación de alianzas que mejoren el marco regulatorio e institucional. De otra parte, resulta indispensable reconocer que América Latina debe construir una agenda común frente a la arquitectura financiera internacional.
La estrategia general debe centrarse en mejorar la coordinación entre las estrategias financieras, climáticas, públicas y privadas, así como en reforzar los marcos de información y transparencia. Esto permitirá aumentar el atractivo de los proyectos de transición para los agentes financieros nacionales e internacionales y optimizar la asignación de recursos financieros limitados. Paralelamente, es crucial seguir trabajando en el aumento de esos recursos.
Conclusión
La transición verde es tanto una necesidad ambiental como una oportunidad económica para América Latina y el Caribe. Las inversiones en mitigación y adaptación al cambio climático pueden proteger a la región de los efectos devastadores del calentamiento global; mientras que, al mismo tiempo, promueven el crecimiento económico, crean empleos y aseguran la sostenibilidad fiscal a largo plazo.
Para lograr una transición exitosa, los países de la región deberán implementar marcos fiscales sostenibles, desarrollar instrumentos financieros innovadores y contar con el apoyo de la banca multilateral. La colaboración entre los sectores público y privado será esencial para movilizar los recursos necesarios, mientras que los gobiernos deberán comprometerse a adoptar políticas climáticas integrales que, además de mitigar los efectos del cambio climático, generen nuevas oportunidades de desarrollo para la región. La adopción de presupuestos verdes, la profundización de mercados de capital sostenibles y el fortalecimiento de los marcos fiscales son los pilares que permitirán a América Latina y el Caribe avanzar hacia un futuro más próspero y sostenible.
Como lo ha indicado la OCDE, es importante resaltar que una transición verde exitosa debe ser una transición justa. Este proceso debe acompañar a las poblaciones y familias vulnerables hacia nuevas fuentes de ingresos y empleo, considerando el impacto que la transición tendrá en los tejidos empresariales y las economías familiares.
El evento, organizado por la AFC, la OCDE y el DNP, representó un paso significativo hacia la construcción de una agenda colaborativa que promueva la financiación de la transición verde en América Latina y el Caribe, un objetivo que exige esfuerzos concertados y estrategias innovadoras en la búsqueda de un futuro más sostenible.
1El evento se emitió en directo el 25 de septiembre de 2024, a través del canal de Youtube del DNP: https://www.youtube.com/watch?v=7LL3G3cxbv8
2Disponible para consulta en: https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-256788
3Es una empresa de asesoramiento financiero dedicada a la banca de inversión, la gestión de activos y otros servicios financieros principalmente con clientes institucionales.
Referencias
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2024),
Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2024. (LC/PUB.2024/10-P). CEPAL.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). (2021), Green Budget Tagging: Introductory Guidance & Principles. OECD Publishing, Paris,
https://doi.org/10.1787/fe7bfcc4-en
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). (2023).
Government at a Glance 2023. OECD Publishing, Paris.
https://doi.org/10.1787/3d5c5d31-en