1. Gobernanza territorial contra la inequidad y la exclusión
“Si hay una transformación del territorio, hay paz”, estas fueron las palabras que pronunció el señor Presidente Gustavo Petro Urrego durante el Gobierno con el Pueblo en Tierralta (Córdoba), a finales de marzo de 2024. Esta idea concibe que la construcción de paz es posible y será sostenible, en la medida que el Estado mejore su capacidad para proveer bienes y servicios, que le permitan a las comunidades: el goce efectivo de sus derechos y la participación vinculante en el desarrollo de las regiones. Este es el principio de acción que subyace en el diseño y puesta en marcha de las Misiones Territoriales.
La finalidad de este mecanismo de gobernanza territorial consiste en articular y coordinar esfuerzos institucionales que, entre otras cosas, contribuyan a cuatro objetivos:
- Orientar de manera estratégica y participativa la inversión de la Nación en los territorios, sobre todo en aquellos que aún hoy no cuentan con las condiciones básicas para el buen vivir de sus habitantes.
- Priorizar, apalancar y concretar acciones y estrategias que le apunten al cierre de brechas y la transformación social, económica y ambiental de las poblaciones históricamente excluidas.
- Promover la participación directa e incidente de las comunidades, organizaciones y autoridades territoriales en los ejercicios de priorización y planeación del territorio.
- Consolidar la apuesta de la Paz Total, a través de proyectos de impacto regional y local de corto, mediano y largo plazo, que conviertan a Colombia en una potencia mundial de la vida.
Lo anterior se concreta a partir de la comprensión que tiene el Gobierno del Cambio sobre la Paz como un derecho síntesis —es decir, que compendia otros derechos fundamentales— y, por lo tanto, requiere de aparato estatal con la capacidad para responder de manera expedita y ordenada a las diversas demandas de los ciudadanos y las ciudadanas. En el mismo sentido, a sabiendas de que cada territorio y sus comunidades tienen necesidades, conflictos y luchas que los hacen diferentes, la acción del Estado también debe diferenciarse y tener la posibilidad de adaptarse a cada realidad en particular.
Así, las Misiones Territoriales —más allá de un plan o un nuevo instrumento técnico— son una estrategia interinstitucional clave para acelerar la inversión pública en sectores estratégicos para el desarrollo regional y local, con el propósito de generar transformación territorial y la construcción de una sociedad más equitativa, más justa, con las condiciones necesarias para alcanzar la paz de manera sostenible.
Ahora bien, el trabajo territorial de las misiones no es un proceso de planeación lineal, sino que, por lo contrario, se va dinamizando en la medida que las inversiones del Gobierno nacional y otros actores se concretan en una región; y son las propias comunidades y los agentes locales quienes validan, hacen seguimiento y se apropian de los resultados de cada misión. Mediante un proceso de diálogo abierto y permanente entre los sectores nacionales, las comunidades, las organizaciones sociales, étnicas y campesinas, las autoridades territoriales, la cooperación internacional y el empresariado, pueden llegar a encontrar oportunidades concretas para concurrir y llevar a cabo iniciativas o proyectos de alto impacto en los territorios.
2. Metodología de las Misiones Territoriales: entre las decisiones de inversión y el diálogo social permanente
En términos metodológicos, las Misiones Territoriales se llevan a cabo en tres momentos:
Elaboración del estudio de la situación actual del territorio. A partir de este análisis se identifican problemas, oportunidades y se mapean las brechas sociales existentes en los niveles municipal y subregional. Con base en la información recogida se identifican ejes de trabajo estratégico y el posible alcance de cada misión en el corto, mediano y largo plazo. El diagnóstico permite la construcción de los primeros documentos técnicos que justifican la necesidad de poner en marcha la Misión Territorial, también posibilita identificar las entidades que deberían tener participación protagónica. Esta “información de laboratorio" luego se pone a consideración de los actores territoriales para su validación y retroalimentación.
Puesta en marcha de una estrategia de diálogo. Consiste en establecer espacios de conversación tripartita entre los Gobiernos —tanto nacional como territoriales—, las comunidades, las organizaciones sociales y populares y el sector empresarial, para trabajar de forma colaborativa con el Gobierno nacional. Este diálogo permite validar el diagnóstico elaborado en el primer momento; también proporciona opciones para proponer, discutir y priorizar las iniciativas de inversión más urgentes en cada región. Esta fase, igualmente, implica la revisión técnica y acuciosa del inventario de proyectos de corto y mediano plazo que deben ejecutarse para cumplir los objetivos de cada misión.
Priorización de proyectos y segmentación temporal y progresiva de su ejecución en virtud de la fase de formulación. Esto depende de la fase en que se encuentren, la disponibilidad de recursos y concurrencias presupuestales, así como en el diálogo y validación comunitaria. Este momento incluye la puesta en marcha de tableros de control y escenarios técnicos interinstitucionales para el seguimiento a los proyectos identificados y priorizados. En este punto, el Departamento Nacional de Planeación actúa como dinamizador de las hojas de rutas sectoriales que se construyen para la implementación y ejecución de los proyectos.
En el mismo orden de ideas, vale la pena mencionar que las iniciativas o proyectos identificados en cada Misión Territorial, implicará, en muchas ocasiones, la concurrencia de recursos de la Nación, las entidades territoriales, la cooperación internacional y, en casos específicos, el sector privado. Sin duda, este mecanismo de convergencia regional, pensado para transformar estructuralmente el territorio a través de acciones e inversiones de corto, mediano y largo plazo será parte del legado del Gobierno del Cambio.
3. Misión Cauca y Misión La Guajira: avances y perspectivas
Las primerasMisiones de este tipo que se han puesto en marcha bajo el Gobierno del Cambio son la Misión Cauca y la Misión La Guajira. Estos dos territorios presentan amplias brechas socioeconómicas que han generado profundas crisis sociales, económicas y ambientales, que derivan en situaciones de inequidad que afectan a las comunidades, alimentan el conflicto armado interno, obstaculizan y ponen en tela de juicio la legitimidad estatal, al tiempo que facilitan la existencia y expansión de economías ilícitas.
En el departamento del Cauca, por ejemplo,se registra un índice de pobreza multidimensional del 30,20 %, principalmente por la incidencia de variables como las siguientes: 1) bajo logro educativo (61,5 %); 2) alta tasa de informalidad del 60,3 %; 3) falta de acceso a fuente de agua potable del 47,7 % y 4) hacinamiento crítico del 25,9 %, según el Registro Social (DNP, 2024). Como bien es sabido, el Cauca padece de forma directa el conflicto armado en Colombia: el impacto territorial del conflicto ha implicado la existencia de 367.484 víctimas; es decir, el 23,3 % de la población.
De este universo de víctimas en el departamento, se calcula que 290.759 personas aún no han logrado superar su situación de vulnerabilidad debido a la falta de acceso a vivienda, generación de ingresos y alimentación (UARIV, 2024, mayo). A esto se suma, el escalamiento del conflicto, el incremento de atentados contra líderes y lideresas, entre otras situaciones, que apenas son la “punta del iceberg” de la crisis histórica que enfrenta.
En la segunda fase de la Misión Cauca se identificaron 117 iniciativas de manera preliminar, que incorporan 618 potenciales proyectos de inversión, susceptibles de gestión según las fuentes de financiación disponibles. Estos proyectos se encuentran en diferentes fases de maduración (fase I, II y III), y cuya puesta en marcha permitirá que las brechas sociales y económicas que afectan a la población caucana empiecen a cerrarse con el subsecuente aumento en el goce efectivo de derechos. Los proyectos identificados en esta fase de la Misión Cauca se han cruzado con otras iniciativas de impacto territorial a fin de potenciar su alcance, como iniciativas PDET y los anuncios del Gobierno con el Pueblo, entre otras.
Dentro de los grandes derroteros de desarrollo que ayudarían a la transformación territorial y la consolidación de la paz en el Cauca se destacan inversiones en sectores como: 1) agricultura y desarrollo rural, en proyectos productivos diversificados, mejoramiento de cadenas agrícolas, fomento a comercialización;2) vivienda, ciudad y territorio, en iniciativas para proveer agua potable y saneamiento básico, al igual que soluciones de vivienda, sobre todo en al área rural; 3) transporte, en la recuperación o construcción de vías terciarias, puentes y muelles; 4) educación, mediante el mejoramiento de infraestructura educativa y de conectividad; 5) salud y protección social, a través de la optimización y construcción de hospitales y centros de salud. En los estos sectores se concentra no menos del 75 % de los proyectos estratégicos identificados en la Misión Cauca.
Por su parte, la situación en LaGuajira no es menos preocupante. Este departamento cuenta con algunas de las más altas cifras de pobreza extrema y desigualdad en el país, pues enfrenta tasas de desnutrición infantil en menores de 5 años del 21,50 % (DANE, 2023), una informalidad laboral del 69,1 % (DANE, 2023), pobreza en hogares campesinos del 88 % en los que el 50 % tiene como jefa de hogar a una mujer (DANE, 2022). Al mismo tiempo, en materia de servicios básicos, más de la mitad de los hogares no cuenta con acceso a agua potable, salud y educación de calidad.
Igualmente, según el índice de seguridad alimentaria del DNP (2021), La Guajira tiene debilidades manifiestas para garantizar la seguridad alimentaria, especialmente, en los municipios de Uribia, Manaure y Dibulla. En relación con la incidencia del conflicto armado, se sabe que en el departamento existen 150.261 víctimas —el 14,2 % de la población—, de las cuales el 63,5 % no supera el estado de vulnerabilidad, sobre todo por la falta de acceso a vivienda, exclusión educativa, desempleo y riesgo de inseguridad alimentaria.Según la Unidad para las Víctimas, los hechos victimizantes de mayor recurrencia registrados en 2023 son desplazamiento forzado, homicidio y amenazas.
A la fecha, enla Misión La Guajira se han identificado 200 proyectos que puntualmente podrían aportar a la superación de las actuales condiciones de pobreza y desigualdad en el departamento. El 80 % de los proyectos identificadoscon mayor incidencia para avanzar hacia nuevas condiciones de desarrollo se encuentran en los siguientes sectores: 1) entransporte, la construcción y el mejoramiento de vías terciarias, de transporte ferroviario y aéreo; 2) en vivienda, ciudad y territorio, se necesita construir y optimizar plantas de tratamiento de aguas residuales y desarrollar planes maestros de acueducto y alcantarillado, la igual que mejorar y dar acceso a vivienda; 3) en educación, proveer alimentación escolar, ampliar y mejorar las instalaciones en áreas rurales para reducir la brecha educativa y posibilitar la reducción de la deserción escolar); 4) en agricultura y desarrollo rural, se requieren proyectos productivos en ganadera bovina doble propósito, mejorar los ingresos de las familias campesinas y propiciar la competitividad del sector agrícola; 5) en comercio, industria y turismo es vital mejorar la promoción turística del destino; y 6) en salud y protección social, mejorar centros de salud, crear centros de desarrollo infantil, fortalecer la atención en salud extramural y el Plan de Intervenciones Colectivas para ampliar el acceso y calidad de los servicios de salud.
Algunos de estos proyectos presentan un grado de maduración técnica que permitirá la ejecución en menos de un año y otros requieren de procesos de estructuración que los haría posibles en un horizonte de tiempo de mediano plazo. Dentro de las iniciativas identificadas en este territorio, también existen proyectos dirigidos a beneficiar los municipios PDET de La Guajira.
Es importante señalar que las Misiones Territoriales agenciadas y coordinadas por el Departamento Nacional de Planeación se construyen de “abajo hacia arriba” con la garantía de participación comunitaria en la caracterización de los problemas y la identificación de soluciones y oportunidades con perspectiva territorial.
4. Conclusión
A manera de conclusión,y como se ha expuesto a lo largo del artículo, las Misiones Territoriales que ha puesto en marcha la Presidencia de la República, la Vicepresidencia, la Consejería Presidencial para las Regiones, el DNP y los ministerios que concurren según cada región, operan como un mecanismo de articulación y coordinación que permitirá orientar estratégicamente la inversión en el nivel territorial en función del cierre de brechas, a través de la dotación de bienes y servicios públicos relacionados con agua potable y saneamiento básico, vivienda, vías terciarias, salud, educación, transición energética, reforma agrariay transformación productiva. Al mismo tiempo, se establecen como un legado del Gobierno del Cambio, en términos de una agenda que, de facto, les queda a los territorios y las comunidades, a partir de un mecanismo cuya intención es “hacer que las cosas sucedan y la inversión llegue a dónde nunca ha llegado”.