El territorio está en el centro del Programa de Gobierno y del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: “Colombia, Potencia Mundial de la Vida" (en adelante PND 2022-2026). En las apuestas de transformación territorial que se edifican a lo largo y ancho del país existen disputas y conflictos entre los grupos sociales más favorecidos —que buscan promover sus intereses— y las comunidades, los procesos sociales campesinos, los pueblos étnicos y los sectores populares que desde sus visiones sobre el territorio y de expresiones territoriales promueven alternativas de desarrollo, de reproducción de la vida y de resistencia para enfrentar los embates del extractivismo y de la violencia que deja a su paso.
Esta transformación territorial solo será posible si se reconocen las visiones del territorio, sus sistemas de conocimientos y se promueve la construcción de acuerdos sociales para gestionar los conflictos territoriales y para definir las acciones e inversiones que se requieren para movilizar los cambios que demandan las comunidades, los procesos sociales, los pueblos étnicos y los sectores populares urbanos.
Poner el territorio en el centro implica revisar las políticas públicas de administración del territorio en Colombia. Este artículo tiene el propósito de presentar un balance sobre la política pública del Sistema de Administración del Territorio (en adelante SAT) y los avances en su reconceptualización desde una perspectiva de economía política del territorio. Con tal objetivo, se estructura en tres partes incluida esta introducción; luego, en la primera parte se exponen los momentos de la política pública de administración de tierras/territorio y su relación con las políticas de catastro multipropósito; y en la segunda parte se esboza una propuesta de reconceptualización consistente con los objetivos de política del Plan Nacional de Desarrollo, del cumplimiento del Acuerdo Final de Paz y de la construcción de paz.
1. Los momentos de la política pública de administración de tierras/territorio en Colombia
En el devenir de las políticas públicas de administración de tierras/territorio en Colombia es factible identificar tres momentos. Un primer momento donde se concibe el Sistema de Administración de Tierras como una infraestructura que tiene como propósito potenciar la implementación de los objetivos de la política de catastro multipropósito y el fortalecimiento del mercado de tierras.
Un segundo momento con la formulación y adopción del Documento CONPES 4007 de 2020: Estrategia para el fortalecimiento de la gobernanza en el Sistema de Administración del Territorio, que establece un enfoque sistémico y de procesos que, además de abordar la función tradicional de tenencia (relacionado con la propiedad sobre la tierra), integra las funciones de valor, uso y desarrollo de la administración de tierras, e incorpora el proceso de toma de decisiones territoriales. En el segundo momento, el SAT tiene como propósito fortalecer el mercado formal de tierras, garantizar la seguridad jurídica de la propiedad y definir un esquema de gobernanza que simplifique la toma de decisiones sobre el territorio.
En el tercer momento, el actual, en el que se promueve una transición hacia un SAT donde se reconozcan diversas visiones y conocimientos sobre el territorio, se configure un esquema de gobernanza que posicione socialmente a las comunidades en las decisiones territoriales y se constituyan mecanismos para construir acuerdos sociales en los niveles local, regional y nacional sobre el desarrollo y ordenamiento territorial que aporten a superar las causas de los conflictos territoriales y fomentar dinámicas de cooperación para lograr objetivos comunes.
Momento 1. El sistema de administración de tierras como soporte de la Política de Catastro Multipropósito
Los antecedentes sobre la política pública de administración de tierras en Colombia se pueden rastrear en el Plan Nacional de Desarrollo2014-2018 (Ley 1753 de 2015) que, de conformidad con la implementación del catastro multipropósito, estableció que el Gobierno nacional reglamentará e implementará un Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT) soportado en la información del catastro multipropósito, del registro público de la propiedad y del ordenamiento territorial (artículo 108).
Sobre los avances en la implementación del catastro multipropósito y del SNGT, el informe de balance del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación (2018), identificó como los principales resultados la expedición del Documento CONPES 3859 de 2016: Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano y la realización de los pilotos de Catastro Multipropósito en algunos municipios priorizados en el país; sin embargo, el informe no presentó avances explícitos sobre la reglamentación del SNGT.
El marco conceptual de la Política de Catastro Multipropósito adoptada en ese periodo se configuró sobre tres elementos: (1) la definición de catastro multipropósito; (2) sus características y usos; y (3) su relación con la gestión y administración de tierras. Así, como parte de las comprensiones en materia de política pública se entiende el catastro multipropósito como el sistema de información de la tierra soportado en el predio que, además de los fines fiscales o tributarios del catastro tradicional, sirva como un insumo central para la toma de decisiones de diversas políticas públicas, a los procesos de reforma agraria, al fortalecimiento del mercado de tierra y al desarrollo y ordenamiento territorial. De esa forma se orienta la integración e interoperabilidad de la información del catastro con otros sistemas para fortalecer las políticas públicas.
El otro elemento conceptual que incluye la política pública es la administración de tierras como los procesos de determinación, registro y difusión de datos sobre la relación entre las personas y la tierra en términos de derechos, restricciones y responsabilidades, y el sistema de administración de tierras como la infraestructura base para la implementación de las políticas sobre la tierra y su administración. En particular, se comprende que dicha infraestructura incluye “los acuerdos institucionales, datos, procesos, estándares, sistemas de administración requeridos para apoyar la distribución de la tierra, la dinamización de los mercados de tierra, la tasación de la tierra, entre otros" (DNP, 2019, p. 17).
En 2019, con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: “Pacto por Colombia, pacto por la equidad", se produce un cambio en el marco institucional de la gestión catastral, al pasar de la gestión catastral como función pública a servicio público, se profundiza la descentralización con la definición de una estructura de gestores y operadores catastrales a lo cual se suma el rol del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) como autoridad catastral y prestador por excepción en los municipios donde no existan gestores catastrales.
En el entorno de esos ajustes institucionales, en 2019, se expidió el Documento CONPES 3958 que actualizó la política de catastro mediante la Estrategia para la implementación de la política pública de Catastro Multipropósito. En el documento se retoman los desarrollos conceptuales de la política pública anterior, profundizando en el rol del catastro multipropósito (CM) como motor del sistema de administración de tierras en la medida que una de sus características es apoyar en la toma de decisiones de ordenamiento territorial y de planeación del desarrollo mediante la integración de información sobre derechos, restricciones y responsabilidades y la interoperabilidad con otros sistemas informativos sobre tierras.
En consecuencia, con la actualización de la política de catastro se incluyeron nuevas acciones para fortalecer la integración e interoperabilidad de la información catastral con otras fuentes y capas de información. Entre las principales acciones se encuentra el diseño de un repositorio de datos maestros (RDM)1, que aunado con la adopción e implementación de un lenguaje común —estándar Land Administration Domain Model (LADM2) permite la integración catastro-registro y la interoperabilidad con otros sistemas de información. Otra de las acciones es el fortalecimiento de la integración de esos sistemas con distintas infraestructuras de datos sectoriales y nacionales y la promoción de usos alternativos de la información del CM.
En este primer momento, la política pública de SAT se centró en la tierra y en el mercado formal de tierras, de tal manera que se procuró por la integración e interoperabilidad de los diferentes sistemas e infraestructuras de datos con el catastro para disponer de información más completa e integrada para la toma de decisiones de las entidades competentes.
Es importante señalar que la política de catastro multipropósito se formuló en momentos que se adelantaba el proceso de diálogo entre el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), el cual se concretó con la firma del Acuerdo Final de Paz (AFP) en noviembre de 2016. Entre los acuerdos que se establecieron en el punto 1: “Reforma Rural Integral", el Gobierno nacional se comprometió con la formación y actualización del catastro, y del impuesto predial rural; para verlos como instrumentos para estimular la desconcentración de la propiedad rural improductiva, la regulación de la propiedad de la tierra, la política del uso productivo y sostenible de la tierra y la creación de un sistema de información que sirva para el desarrollo rural.
Además, el Acuerdo contempla una serie de compromisos con una noción más amplia de la administración tradicional de tierras expresada en los documentos de política de 2016 y 2019 previamente presentados. Entre lo acordado está la creación de mecanismos de resolución de conflictos de tenencia y uso, la promoción de espacios de participación y decisión en la planificación de los usos del suelo rural y del ordenamiento territorial, la creación de una instancia de alto nivel que formule lineamientos para una planificación del uso de la tierra y la creación de:
[…] mecanismos de concertación y diálogo social entre el Gobierno nacional, regional y local, los campesinos y las campesinas y las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, y otras comunidades en donde conviven diferentes etnias y culturas, y las empresas del sector privado que adelanten su actividad económica en los territorios rurales, con el fin de generar espacios formales de interlocución entre actores con diversos intereses, que permitan impulsar una agenda de desarrollo común, orientada hacia la sostenibilidad socio-ambiental, el bienestar de los pobladores rurales y el crecimiento económico con equidad.
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, 2016, p. 18.
Aunque algunos elementos se contemplaron en los documentos de política previamente señalados en el primer momento, en el AFP se establecen las bases para promover una administración del territorio centrando su propósito en la construcción de acuerdos sociales sobre el desarrollo y el ordenamiento reconociendo las diferentes visiones sobre el territorio.
Momento 2. Sistema de Administración del Territorio centrado en el mercado de tierras
Con el Documento CONPES 4007 de 2020 se inicia un segundo momento de la política pública de administración del territorio con la definición de la Estrategia de fortalecimiento de la gobernanza del Sistema de Administración del Territorio, a diferencia de las políticas del primer momento este documento incluye la categoría “territorio", aunque su desarrollo sigue centrando las acciones en la gestión y administración de tierras. No obstante, la política extiende la visión de la administración de tierras tradicional para incorporar un enfoque sistémico organizado en cuatro grandes macroprocesos:
- Procesos de gestión de información
- Procesos normativos de coordinación interna para la interoperabilidad de datos
- Procesos de demanda
- Procesos de toma de decisiones relativas al territorio
De manera que, además de los procesos tradicionales de la administración de tierras relacionados con la determinación y registro de la información sobre las relaciones entre las personas y la tierra —que se recogen en el macroproceso de gestión de información—, la integración de la información —datos contemplados en el macroproceso normativo de coordinación interna— y la difusión de la información —macroproceso de demanda—, se incorpora un macroproceso de toma de decisiones relativas al territorio, el cual se relaciona con políticas sectoriales y territoriales que determinan derechos, restricciones y responsabilidades sobre el territorio, incluida las alertas sobre conflictos territoriales.
Uno de los aspectos centrales en el segundo momento de la política es el concepto de objetos territoriales legales, entendidos como aquella “porción de territorio en el cual existen condiciones homogéneas dentro de sus límites. Estas condiciones están normalmente definidas por ley y reflejan las reglas que cada sociedad crea para la coexistencia de sus miembros" (Kaufmann & Steudler, 1998); tales reglas configuran derechos, restricciones o responsabilidades (DRR). La política procura que se puedan estandarizar las reglas por medio de un lenguaje común que favorezca tanto reflejar de manera más completa la realidad institucional, como mejorar las decisiones de las entidades de gobierno y de la ciudadanía.
En consecuencia, entre los objetivos y las líneas de acción de la política se encuentra la identificación, caracterización y modelamiento de los objetos territoriales fundamentales3 por parte de los sectores y las entidades responsables de su administración, así como su interoperabilidad con la información catastral y registral y otros sistemas de información.
Otro de los cambios con respecto al primer momento, es la relevancia de la gobernanza del sistema dentro de la política, aunque la noción de gobernanza se limita a la definición de principios y objetivos que posibiliten articularse e interactuar entre diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales; en consecuencia, los problemas de gobernanza se orientan a la determinación de reglas de juego claras y objetivas que permitan coordinar los distintos actores del sistema. El fortalecimiento de la gobernanza del sistema pasa por la comprensión de su modelo de operación, la simplificación de instancias, la claridad sobre los DRR y la mejora de los trámites al ciudadano.
Finalmente, sobre las funciones del territorio, el Documento CONPES 4007 promueve un enfoque que integra las funciones de administración del territorio: (1) la tenencia que comprende las formas y las transacciones de propiedad sobre la tierra; (2) el valor, función relacionada con el valor de la tierra y su tributación, que en su conjunto configuran el mercado de tierras; (3) el uso del territorio, función vinculada con el manejo eficiente del territorio; y (4) el desarrollo, función relativa tanto a la promoción de las infraestructuras como a las actividades de explotación y aprovechamiento económico.
Así, en el segundo momento de la política se reconoce que en Colombia existe un Sistema de Administración del Territorio (SAT) entendido como una infraestructura que incluye “acuerdos institucionales, un marco legal, procesos, estándares, información, sistemas de administración y diseminación y las tecnologías requeridas para implementar las políticas del territorio y las estrategias para su administración" (DNP, 2020, p. 21). Pero dicho sistema debe ser formalizado y ajustado para mejorar la gobernanza territorial, a través de los macroprocesos que integran las cuatro funciones de la administración del territorio relacionadas con el valor, uso, tenencia y desarrollo.
Momento 3. De la administración de tierras a la administración del territorio
El Programa de Gobierno Colombia, Potencia Mundial de la Vida propone un cambio en la planeación y en las políticas públicas promoviendo un enfoque territorial, diferencial y con la participación de las comunidades y la ciudadanía que permita avanzar hacia la transformación del modelo de desarrollo, de la estructura política y de justicia que propicie construir una sociedad en paz. Estas propuestas se concretan en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 que en sus cinco transformaciones apunta a producir las transiciones que enruten las posibilidades de otras formas de desarrollo para superar las desigualdades, la violencia y la afectación del ambiente desencadenadas durante décadas de desarrollo extractivista.
En particular, la primera transformación, “Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua y Justicia Ambiental", plantea la necesidad de pasar de un ordenamiento procedimental a un ordenamiento funcional que reconoce bases antes no consideradas: las diversas formas como las comunidades y las autoridades locales han ordenado el territorio, la centralidad de las personas y los ecosistemas en esos procesos de ordenamiento y administración del territorio, la urgencia de una coordinación entre los distintos instrumentos de planificación para robustecer la gobernanza territorial, el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales y las comunidades en la toma de decisiones, la consolidación del catastro multipropósito y la implementación de una reforma agraria que democratice el derecho a la tierra y que modifique la estructura agraria desigual y excluyente.
En esta transformación la democratización es su eje transversal, vista ella en dos dimensiones: (1) la democratización en la toma de decisiones sobre el territorio con participación incidente de las comunidades y de la ciudadanía; y (2) la democratización de la tierra y de los medios para producirla; es decir, la necesidad de un ordenamiento que potencie otras formas de desarrollo y el fortalecimiento de los gobiernos locales y las comunidades, no solo en la planificación del desarrollo sino también en el ordenamiento del territorio.
En consecuencia, el PND 2022-2026 orientó en la reglamentación del artículo 53, la formalización del SAT para promover:
- La colaboración armónica entre los distintos niveles de decisión pública.
- La participación de la ciudadanía, los campesinos, los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
- El uso de la información territorial en la toma de decisiones integrales y coordinadas.
- La adecuada prestación de servicios al ciudadano relacionados con derechos, restricciones y responsabilidades sobre la tenencia, uso, valor y desarrollo del territorio.
Además, el Gobierno nacional reglamentará el Sistema con la coordinación de los diferentes niveles gubernamentales, la participación de las comunidades y de la ciudadanía y el instrumento normativo que formalice el Sistema será objeto de consulta previa. Es importante señalar que, además del artículo 53 del PND 2022-2026, el Gobierno nacional adelanta una serie de procesos para la formalización y transformación del SAT, entre ellas, la conformación y el funcionamiento de la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE)4, la adopción del modelo núcleo para la integración, interoperabilidad y articulación de modelos extendidos de objetos territoriales5, la adopción del modelo catastro-registro que propicia la integración e interoperabilidad de la información catastral con enfoque multipropósito y el registro6; a lo anterior se sumará la reglamentación de los procedimientos y mecanismos de coordinación de las determinantes de ordenamiento territorial en un marco de prevalencias —con base en el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023—.
2. Avances en la reconceptualización del Sistema de Administración del Territorio
A partir de las orientaciones del Acuerdo Final de Paz, del Programa de Gobierno y del PND 2022-2026, la Dirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación avanza en una propuesta de reconceptualización del SAT desde una perspectiva de economía política del territorio soportada en cuatro categorías: (1) el territorio como tecnología política, (2) el posicionamiento social de las comunidades, (3) el conocimiento territorial y (4) los esquemas de gobernanza.
Siguiendo a Elden (2010), se entiende el territorio como un conjunto de tecnologías políticas, que responde a intereses políticos, económicos y estratégicos y que estructuran una determinada relación entre la tierra, el terreno y los seres humanos; esa relación forma un espacio jurídico y de técnicas de medición, entre otros dispositivos, adecuados a los propósitos territoriales.
Con respecto a lo anterior, una distinción relevante en la reconceptualización de la administración del territorio es la existente entre tierra, terreno y territorio. La tierra se refiere con el uso y aprovechamiento de la naturaleza para la reproducción material y social de la vida; así, en la tierra se constituyen una serie de relaciones sociales de tipo económico. El terreno recoge las formas de interdependencia con los entornos ambientales y sociales; también refleja los límites del control humano y están asociados a la conexión de las sociedades con la naturaleza, estos nexos son dinámicos y cambiantes, mostrando en ocasiones la fuerza de la naturaleza, como en el caso del cambio climático y los eventos naturales con sus consecuencias sobre las comunidades. La indeterminación es la muestra de que no todo se puede transformar y manipular sin poner en peligro la convivencia y la armonía con la naturaleza.
Finalmente, el territorio, visto como conjunto de tecnologías políticas, abarca tanto la tierra como el terreno, así como las técnicas de medición, las técnicas jurídicas y las técnicas de poder, entre otros mecanismos, para el control del territorio:
Territorio no es simplemente tierra, en el sentido político-económico de derechos de uso, apropiación y posesión inherentes a un lugar; ni es una cuestión estrictamente político-estratégica que se acerque más a una noción de terreno. Territorio comprende técnicas para medir la tierra y controlar el terreno. La medida y el control (lo técnico y lo legal) deben pensarse junto con la tierra y el terreno. Lo crucial en esta designación es el intento de mantener abierta la cuestión del territorio (Elden 2013, p. 372).
De la configuración histórica de los Estados nacionales y del proceso de acumulación capitalista emerge un conjunto de tecnologías políticas dominantes. Sin embargo, existen otras tecnologías políticas en disputa con sus propias trayectorias históricas. Algunas de ellas son subordinadas, invisibilizadas o excluidas, esto implica para la administración del territorio el escenario en que debe adecuarse a la tecnología existente o posicionar otras tecnologías políticas que puedan interrelacionar y fomentar propósitos comunes. Reconocer otras tecnologías políticas requiere comprender nuevas formas de entender los valores, los usos, el desarrollo y la tenencia de la tierra; así como visiones diferentes de lo que significa la frontera o el terreno en un territorio, formas diferentes de medición, normas jurídicas y de dispositivos que expresan otro tipo de relaciones con el territorio.
Si bien el territorio ha servido a unos propósitos engranados con la acumulación de capital y el desarrollo de lógicas mercantiles, es posible su transformación para reconocer otras dinámicas territoriales, que se expresan en diferentes concepciones sobre la relación con la tierra, el terreno y los procesos políticos, jurídicos y de medición. Así, por ejemplo, en la mirada capitalista la tierra sirve como un activo económico, mientras que para algunas comunidades la tierra se vincula con la vida y su reproducción, dado que la madre tierra es su origen, por lo que debe ser cuidada y protegida.
Igualmente, el terreno se puede concebir como un espacio definido y medible o un espacio variable si la frontera que divide dos espacios es un río; de manera que el territorio, más que lo formal u oficial, es lo que las comunidades han definido desde sus lógicas propias. Ahora bien, surge un problema cuando de las comunidades se trata: estas, sobre todo las comunidades históricamente excluidas, no pueden reclamar sus espacios territoriales porque no tienen la posibilidad de reivindicar sus derechos sobre ellos, principalmente, cuando las relaciones de poder existentes los invisibilizan. El concepto de posicionamiento social ayuda a dar cuenta de situación expuesta.
Los posicionamientos sociales son los procesos por medio de los cuales en las estructuras sociales se definen las posibilidades y limitaciones de acción de las personas y las comunidades. También establecen una manera de asociación de los actores y, en ese sentido, sus poderes para incidir en la transformación de las estructuras. Ello implica que un grupo define los poderes —derechos y obligaciones— que los demás actores tienen en el espacio social y en su relación con el territorio.
Cualquier persona en el territorio tiene una relación con la misma, por ejemplo: un grupo de actores (X) pueden influir en un determinado Plan de Ordenamiento Territorial (POT) cambiando el uso del suelo en beneficio propio; otros actores (Y) que no conocen el tema aceptan pasivamente la situación sea positiva o negativamente; de igual forma, otros actores (Z) no se ven representados en el POT, pero aceptan la situación; y por último, otras comunidades (C) quieren incidir, pero no son escuchadas por no ser reconocidas “como parte de" el territorio. Si existe un cambio de posicionamiento social pueden darse ajustes en la determinación de los derechos, responsabilidades y restricciones (DRR) en el territorio o la emergencia de nuevas tecnologías políticas en disputa sobre el territorio. Esto pone en evidencia la existencia de lógicas de poder que se han constituido en el relacionamiento social, muchas veces de forma violenta.
Otro aspecto en la reconceptualización del SAT es la relevancia del conocimiento territorial, distanciándose de la visión tradicional de la administración de tierras que se centra en los problemas de información sobre el territorio y se organiza en la lógica de que información más completa e integrada conlleva una mejor toma de decisiones. Esta lógica tiene un problema: desconocer las relaciones de poder y los sistemas de conocimiento que soportan la información y las decisiones territoriales. En consecuencia, pensar en el territorio como conjunto de tecnologías políticas conlleva reconocer que hay diferentes conocimientos sobre el territorio que se pueden establecer a partir formas no tradicionales de verlo. Reconocer esas tecnologías políticas hace posible entender que la conexión con los entornos tiene gran indeterminación y que la materialidad política del territorio expresa diversos enlaces de los seres humanos con su ambiente. Estas relaciones no siempre son de dominación y de control; por ejemplo, para algunas comunidades son de integración y de armonización.
Por último, un esquema de gobernanza popular pasa por una apuesta de gobierno que involucre a las comunidades. De los puntos conceptuales anteriores se deriva que dar un lugar a las comunidades conlleva necesariamente nuevos posicionamientos sociales; y, en algunos casos, las nuevas tecnologías políticas del territorio involucran una gobernanza que posicione a las comunidades y, que, al mismo tiempo, sea capaz de conversar con los problemas generales para construir una visión conjunta que facilite establecer acuerdos sociales. Por esta razón, la descentralización no puede convertirse en una perspectiva anárquica y simplemente local, sino que, en cambio, es necesario consolidar nuevos posicionamientos y visiones de territorio en términos de propósitos compartidos, desde las perspectivas de los gobiernos alrededor de políticas y problemáticas propias de la sociedad.
A partir de estos elementos conceptuales se comprende el SAT como el conjunto de acuerdos que debe facilitar la interrelación de actores, instancias7, infraestructuras8 y procesos que, por medio de un esquema de gobernanza multinivel, multiescalar e intersectorial, viabiliza el reconocimiento y la interrelación de tecnologías políticas diversas con sus sistemas de conocimientos, el posicionamiento social de las comunidades y la gestión de conflictos territoriales para lograr objetivos comunes.
De tal manera, el SAT tiene como objetivos:
- Posicionar socialmente a las comunidades y sus conocimientos, especialmente a las históricamente excluidas e invisibilizadas, para su incidencia en los procesos de la administración del territorio.
- Gestionar los conflictos territoriales en las escalas e instancias adecuadas.
- Ampliar el conocimiento e información del territorio y democratizar su acceso y uso para la toma de decisiones territoriales y la prestación de servicios a la ciudadanía.
- Promover la construcción de acuerdos comunes para la formulación e implementación de políticas públicas del desarrollo y ordenamiento del territorio.
A partir de esta propuesta de reconceptualización, uno de los retos es ajustar los macroprocesos del segundo momento de la política para incluir la posibilidad del sistema de ampliar el conocimiento público sobre los territorios, así como fortalecer los procedimientos inherentes a la administración del territorio y los mecanismos de gestión de conflictos territoriales. Estos macroprocesos buscarán facilitar el relacionamiento entre los diferentes componentes del sistema (infraestructuras, actores, instancias); en concreto, la información y los datos se entrelazan con unos sistemas de conocimiento particulares.
El proceso de formalización del SAT requiere ampliar el diálogo con las entidades del Gobierno nacional, así como con otros niveles gubernamentales, para profundizar en los actores, instancias y procesos de sistema, y continuar con la ruta participativa con los pueblos indígenas, comunidades campesinas y comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras. Además, otro de los retos es la relación del SAT con otros sistemas como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, el Sistema Nacional Ambiental. Finalmente, la reconceptualización del SAT conlleva, también, revisar y analizar la política de catastro multipropósito con el fin de potenciar su capacidad para apoyar las transformaciones territoriales.
1El repositorio de datos maestros es “una solución tecnológica de índole transversal soportada en la unidad espacial de predio, que busca garantizar la integración de la información registral y catastral maestra del territorio colombiano” consultado en https://www.catastromultiproposito.gov.co/acerca-de/Paginas/Interoperabilidad.aspx
2El LADM por sus siglas en inglés (Land Administration Domain Model) es una estándar internacional de administración de tierras. El objetivo del estándar es “proporcionar un marco semántico común para el modelado de datos en el proceso de administración de tierras cuya base es la información catastral, la cual debe ser interoperable e integrable con los demás sistemas de información oficiales de cada país” (IGAC, 2024).
3Algunos ejemplos de objetos territoriales legales son: Parque Nacional Natural, Reserva Natural, Área Natural Única, frontera agrícola, Zona de Reserva Campesina y Zona de Prohibición de Pesca Industrial (ZEMP), entre otros.
4Resolución IGAC 899 de 2023.
5Acuerdo 002 de 2023 de la Comisión Intersectorial de Información Geográfica.
6Resolución Conjunta SNR 05346 IGAC 662 de 22 de mayo de 2024.
7Las instancias se definen por medio de marcos legales y de arreglos institucionales.
8Como los nodos de administración del territorio, las infraestructuras espaciales y las infraestructuras tecnológicas que los soportan.
Referencias
Departamento Nacional de Planeación (2016, 13 de junio). Política para la Adopción e Implementación de un Catastro Multipropósito Rural-Urbano. [Documento CONPES 3859]. DNP.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3859.pdf
Departamento Nacional de Planeación (2019, 26 de marzo). Estrategia para la implementación de la Política Pública de Catastro Multipropósito. [Documento CONPES 3958]. DNP.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3958.pdf
Departamento Nacional de Planeación (2020, 26 de octubre). Estrategia para el fortalecimiento de la gobernanza en el Sistema de Administración del Territorio. [Documento CONPES 4007]. DNP.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4007.pdf
Elden, S. (2010) Land, terrain, territory. Progress in Human Geography, 34(6), 799-817.
https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0309132510362603
Elden, S. (2013) The Birth of Territory. The University of Chicago Press.
Gobierno nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP). (2016, 25 de noviembre) Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Ministerio de Cultura - Biblioteca Nacional de Colombia.
https://www.jep.gov.co/Documents/Acuerdo%20Final/Acuerdo%20Final%20Firmado.pdf
Kaufmann J. & Steudler D. (1998) Catastro 2014. Una visión para un sistema catastral futuro. Fédération Internationale des Géomètres (FIG).
https://www.fig.net/resources/publications/figpub/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2024) Experiencias internacionales de implementación del Modelo LADM (ISO 19152_2012). Modelo de Administración de Tierras - Colombia (volumen 1).
https://www.igac.gov.co/sites/default/files/2024-05/LADM_1.pdf