El cambio climático tiende a afectar de manera desproporcionada a las personas de menores ingresos,empeorando la situación de desigualdad e impactando el bienestar de la población, por ello, las políticas de acción climática deben estar articuladas con las políticas sobre el desarrollo, de tal manera que se garantice el logro de las metas climáticas, al tiempo que se evitan resultados desfavorables en materia social y económica.
En búsqueda de ese equilibrio, en 2016 se establece en Colombia el impuesto al carbono en combustibles de origen fósil. En este artículo exponemos una perspectiva del impacto en la distribución de los ingresos en escenarios alternativos del impuesto analizados mediante la herramienta de evaluación de política climática (CPAT, por sus siglas en inglés). Los resultados muestran que, si bien se puede generar impactos negativos en el consumo de los hogares en estos escenarios alternativos,en particular en los hogares de ingresos más bajos, es posible plantear estrategias para que el uso eficiente del recaudo reduzca la desigualdad, logrando un efecto progresivo.
¿Puede el impuesto al carbono cotrarrestar efectos distributivos en los ingresos?
El cambio climático tiende a afectar de manera desproporcionada a las personas de menores ingresos, empeorando la situación de desigualdad y el bienestar de la población. En este sentido, el paradigma del desarrollo sostenible señala que “En cuanto un sistema se acerca a sus límites ecológicos, la inequidad sólo puede aumentar” (World Commission on Environment and Development, 1987), y distintos ejemplos muestran que los grupos poblacionales más desfavorecidos tienden a disponer de menores recursos para afrontar emergencias o adaptarse a condiciones climáticas cambiantes, ampliando las brechas socioeconómicas existentes (Banco Mundial, 2021)(Chancel, Bothe, y Voituriez, 2023).
Por ello, las políticas de acción climática deben articularse con otras políticas de desarrollo, de tal manera que se garantice el logro de las metas climáticas y se eviten resultados desfavorables en términos de desigualdad, considerando entre otros aspectos, variables estructurales como la equidad. Al respecto, un informe recientemente publicado por el Banco Mundial (Banco Mundial,2021) expone que Colombia es el país más desigual entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y uno de los más desiguales de Latinoamérica y el Caribe. Adicionalmente, se destaca la disparidad de oportunidades de ascenso tanto en los niveles de ingreso como en los de educación a través de las generaciones, lo cual se acentúa al considerar los diferentes grupos étnicos, de género o al hacer distinción entre lo urbano y lo rural; evidenciando una vulnerabilidad mayor frente a los choques sociales, económicos y ambientales. Así mismo, cabe recordar que Colombia es un país altamente vulnerable a los efectos del cambio climático en términos físicos y económicos (DNP - BID, 2014).
Por esta condición, es fundamental notar que los instrumentos y políticas económicas y financieras para la acción climática actúan de manera diferenciada de acuerdo con los grupos de ingreso poblacional. Lo que hace importante considerar sus impactos distributivos para lograr su adecuada implementación, de modo que puedan aportar al desarrollo bajo en carbono, inclusivo y resiliente al clima, sin incrementar las disparidades en la sociedad colombiana, antes bien aportando en su disminución.
Dentro de los instrumentos económicos para la acción climática, Colombia ha sido pionera a nivel regional con la implementación del impuesto nacional al carbono desde el año 2016 y su mecanismo de no causación en 2017. Actualmente, con una tarifa de $23.395 por tonelada de dióxido de carbono equivalente (CO2 eq) y con un recaudo que asciende a 2,5 billones de pesos; no obstante, la necesidad de acciones más contundentes para la mitigación del cambio climático ha motivado la reflexión de si es necesario considerar tarifas más altas.
Sin embargo, un posible incremento en la tarifa implica evaluar los impactos en mitigación de los gases de efecto invernadero (GEI) y de los efectos distributivos. Con el fin de aportar a la evaluación, este artículo presenta los resultados del análisis de los efectos en la desigualdad de las alternativas al precio actual del impuesto al carbono en Colombia, utilizando la herramienta de evaluación de políticas climáticas (CPAT, Climate Policy Assessment Tool) desarrollada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Pese a que este análisis arroja resultados positivos en cuanto a la mitigación de emisiones de GEI, el consumo de los hogares se ve afectado por los precios de los energéticos, aumentando la desigualdad en términos del coeficiente Gini de consumo.
Dentro del documento se muestra cómo, si bien, en principio podría considerarse que incrementar el impuesto tiene efectos regresivos, el análisis también indica que un uso adecuado del recaudo puede tener impacto positivo en la distribución del ingreso generando un efecto progresivo. Propuestas integrales de impuestos al carbono pueden llevar a un mayor crecimiento del PIB a largo plazo y a mejoras en la igualdad y equidad. Sin embargo, materializar estos beneficios depende de la efectividad del uso del recaudo del impuesto. CPAT ilustra la importancia crítica del uso adecuado de los ingresos tributarios porque sin un mecanismo claro y efectivo se podrían tener afectaciones importantes en términos de desigualdad.
La Herramienta arroja resultados valiosos para la toma de decisiones en materia de acción climática que pueden complementarse con otros análisis. Entre los aspectos adicionales por considerar está la disponibilidad de las diferentes tecnologías energéticas, las transferencias directas de efectivo a las comunidades y cómo inciden en su calidad de vida; las acciones de mitigación de GEI adicionales y los impactos regionalizados de este tipo de impuestos. Finalmente, es necesario profundizar en herramientas y modelos para analizar las medidas de fijación de precios al carbono en emisiones no asociadas a los combustibles fósiles (uso del suelo, cambio de uso del suelo y silvicultura, industria y desechos); así como la interacción del impuesto con otros instrumentos de fijación de precios al carbono o incluso, con otros de compensaciones ambientales.
Algunos detalles de la simulación
Como se mencionó anteriormente, se utilizó la Herramienta de Evaluación de Políticas Climáticas para modelar los impactos de dos escenarios de precio del impuesto al carbono respecto a un escenario de referencia. El Cuadro 1 resume características clave de esta herramienta,aunque para más información se recomienda consultar el documento de descripción técnica de la Herramienta (The IMF-World Bank Climate Policy Assessment Tool (CPAT): A Model to Help Countries Mitigate Climate Change) que se puede descargar en IMF - CPAT (Black, Parry, Mylonas, Vernon, y Zhunussova) para más detalles.