Introducción
Hubo un tiempo en que gobernar parecía una ecuación de compartimentos: a cada sector un problema, a cada problema una solución especializada. La era de la hiperespecialización consolidó la idea de que comprender el mundo exigía dividirlo, fragmentarlo, distribuirlo en dominios expertos. Sin embargo, como advierte Harari (2018), los grandes desafíos contemporáneos no respetan fronteras disciplinarias, y, en un sentido aún más profundo, Morin (1994) recuerda que la hiperespecialización impide ver lo global y lo esencial.
Hoy, cuando los problemas públicos se comportan menos como piezas aisladas y mucho más como sistemas interdependientes, se evidencia que la capacidad estatal no puede residir en escoger entre profundidad o amplitud, como desprevenidamente podría hacerlo un individuo, sino en hacer coexistir ambas. Los gobiernos en cambio no tienen esa elección: deben integrar sin perder rigor, distinguir sin dejar de integrar. En tiempos de complejidad irreductible, de incertidumbre y variabilidad, la acción pública ya no puede ser sectorial sin ser insuficiente.
En ese contexto, los planes nacionales de desarrollo están llamados a adaptarse como instrumentos jurídicos principales que permitan gestionar la complejidad con acción coherente. En Colombia, el artículo 339 de la Constitución Política y la Ley Orgánica del Plan (Ley 152 de 1994) configuran el Plan Nacional de Desarrollo (PND) como instrumento rector de políticas, inversión y prioridades públicas. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el PND es el instrumento a través del cual el Estado orienta sus esfuerzos hacia el cumplimiento de sus fines esenciales. Su contenido es, por naturaleza, multitemático y heterogéneo, en tanto aborda materias económicas, sociales y ambientales, entre otras (Corte Constitucional, Sentencias C-095 de 2020 y C-537 de 2023).
La Corte ha precisado que cada norma que integra la Ley del PND debe poseer un carácter instrumental, es decir, constituir un medio orientado a la consecución de los fines, objetivos y metas previstas en la parte general (Corte Constitucional, Sentencias C-415 de 2020 y C-537 de 2023).
Adicionalmente, la Ley Orgánica del PND define entes responsables, mecanismos de planeación, control y seguimiento (Lozano Guzmán, 2016) y establece un procedimiento especial para la expedición de la ley aprobatoria, que garantiza la coherencia técnica y financiera del instrumento. El procedimiento especial para aprobar la Ley del PND exige la presentación gubernamental del proyecto, el primer debate conjunto en las comisiones económicas y el segundo debate en las plenarias, cada uno dentro de un término improrrogable de cuarenta y cinco días.
El Congreso solo puede modificar el Plan de Inversiones con autorización previa del Ministerio de Hacienda y sin alterar el equilibrio financiero, mientras que el Gobierno puede introducir ajustes a cualquier parte del Plan. Si el Congreso no aprueba el Plan de Inversiones en tres meses, el Ejecutivo puede ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (Corte Constitucional, Sentencias C-030 de 2021 y C-537 de 2023).
Pues bien, el PND 2022–2026 rompe con la tradición de enfoques planificadores de carácter sectorial y multisectorial, al incorporar la intersectorialidad no como mecanismo auxiliar de ejecución, sino como pauta estructural de la planificación: las “transformaciones” reorganizan la acción estatal en torno a fines transversales que determinan la programación, la inversión, las responsabilidades administrativas y los sistemas de seguimiento. La intersectorialidad deja de ser una pauta complementaria de coordinación para convertirse en la estructura misma del acto planificador.
La hipótesis central de este artículo sostiene que en el PND 2022–2026 la intersectorialidad es principio estructurante: Las metas compartidas reorganizan inversión, responsabilidad administrativa y lógicas de control. Desde esta perspectiva, el cambio relevante no es meramente organizativo (nuevas comisiones o sistemas), sino podríamos decir incluso, filosófico: la norma de planeación redefine la manera misma en que se produce la voluntad programática del Estado.
Metodológicamente, el estudio adopta una aproximación jurídico-hermenéutica basada en el análisis sistemático de la Ley 2294 de 2023 y de los documentos técnicos vinculados. Con especial énfasis en las finalidades de estas normas se reconstruye el sentido normativo de las “transformaciones” para identificar las reglas que configuran la intersectorialidad en el texto legal y valorar sus implicaciones para la función administrativa y el régimen presupuestal.
El artículo se organiza así: primero, un recuento teórico y de antecedentes sobre la función jurídica de la planeación y las formas previas de liderazgo sectorial; segundo, un caso de estudio sobre la transformación del derecho humano a la alimentación; tercero, un examen de las implicaciones jurídicas y administrativas del nuevo paradigma de planificación. Enseguida, una discusión de riesgos y condiciones de exigibilidad y finalmente, algunas recomendaciones para procurar que la intersectorialidad estructurante alcance mayor coherencia estratégica.
La investigación aspira a ofrecer una lectura novedosa y rigurosa del PND 2022–2026, no sólo como cambio técnico en la formulación de políticas, sino también como reconfiguración normativa de la planificación estatal cuya validez y eficacia dependerán, en última instancia, de la capacidad institucional para traducir esa pauta estructural en prácticas de gobierno efectivas. En tal sentido, el análisis que se desarrolla se concentra en el diseño jurídico-institucional de la planificación estatal tal como emerge en la Ley 2294 de 2023. No pretende evaluar empíricamente la eficacia de las transformaciones del PND, sino examinar su relación con la arquitectura normativa y sus implicaciones.