1. Ciclo de los proyectos de inversión financiados con recursos del SGR
La Ley 2056 de 2020, mediante la cual se implementa la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías (SGR) establece que el ciclo de los proyectos de inversión en este marco abarca cuatro etapas que se deben adelantar conforme a las definiciones, contenidos, procesos y procedimientos establecidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en su metodología. La primera etapa, correspondiente a la formulación y presentación de proyectos; la segunda, a la viabilidad y registro en el Banco de Proyectos de Inversión; la tercera, a la priorización y aprobación; y la cuarta etapa, a la ejecución y al seguimiento, control y evaluación.
Para tal efecto, la ley prevé que, desde la presentación hasta la aprobación del proyecto de inversión, la instancia u órgano correspondiente deberá registrar y evidenciar en los sistemas que para el efecto haya dispuesto el Departamento Nacional de Planeación, la información requerida.
De manera general, a continuación, se explica en que consiste cada una de estas etapas de acuerdo con lo establecido en la Ley 2056 de 2020 y el Decreto Reglamentario 1821 de 2020.
1.1. Formulación y presentación de proyectos
Consiste en la identificación de las necesidades y oportunidades, el análisis de los actores involucrados, la articulación de la iniciativa de inversión con la política pública y de esta con los desafíos de desarrollo, plasmados en planes y programas. También consiste, en la identificación y el planteamiento de las posibles alternativas de solución y la recomendación de aquella que sea la más adecuada.
Según lo dispone el artículo 33 de la Ley 2056 de 2020, los proyectos de inversión deben ser formulados y presentados de conformidad con la metodología establecida por el DNP en su condición de entidad nacional de planeación y en desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994[1]. Adicional a lo anterior, el marco normativo del SGR señaló las siguientes reglas en relación con la formulación y presentación de los proyectos de inversión:
- Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, puede, siguiendo la metodología definida por el DNP al igual que los lineamientos y requisitos adoptados por la Comisión Rectora del SGR, formular proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con cargo a los recursos del SGR.
- Los proyectos de inversión deben ser presentados por las entidades territoriales al Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) Regional, y por las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP), Región Administrativa de Planeación Especial (RAPE) previa autorización de las entidades territoriales que la conforman.
- Los proyectos de inversión deben ser presentados con los respectivos estudios y soportes. Además, en la formulación del proyecto de inversión se deben tener en cuenta las características señaladas en el artículo 29 de la Ley 2056 de 2020, a saber: pertinencia; viabilidad; sostenibilidad; impacto; articulación con los planes y políticas nacionales y con planes de las entidades territoriales, y, por último, el mejoramiento de indicadores del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.
1.2. Viabilidad y registro en el Banco de Proyectos de Inversión
Se entiende por viabilidad de un proyecto de inversión, un proceso que permite, a través del análisis de la información técnica, social, ambiental, jurídica y financiera, y bajo estándares metodológicos de preparación y presentación, determinar si un proyecto cumple las condiciones y criterios que lo hacen susceptible de financiación y si ofrece los beneficios suficientes frente a los costos en los cuales se va a incurrir.
El artículo 34 de la Ley 2056 de 2020 advierte que la viabilidad de los proyectos de inversión se debe adelantar con sujeción a la metodología definida por el DNP. Además, establece las siguientes reglas:
- Cuando se trate de Asignaciones Directas y de la Asignación para la Inversión Local, la viabilidad estará a cargo de las entidades territoriales beneficiarias.
- En el caso de la Asignación para la Inversión Regional, la viabilidad estará a cargo de la entidad territorial que presente el proyecto de inversión.
- Las entidades territoriales podrán destinar un porcentaje de cada proyecto de inversión para la emisión de los conceptos de viabilidad. Estos costos harán parte integral del presupuesto del proyecto de inversión y podrán ser reconocidos solo cuando este sea aprobado para ejecución por la entidad o instancia respectiva. De igual manera, una entidad territorial podrá pedir el concepto de viabilidad al ministerio o departamento administrativo rector del ramo respectivo al que pertenezca el proyecto, o una de las entidades adscritas o vinculadas del orden nacional o al departamento al que pertenece el respectivo municipio o municipios que presenta el proyecto de inversión; todo ello de acuerdo con los lineamientos que al efecto emita la Comisión Rectora.
- Si el proyecto es cofinanciado con recursos del Presupuesto General de la Nación, la viabilidad estará a cargo de los Ministerios o Departamentos Administrativos del sector en el que se clasifique el proyecto de inversión, o la entidad que aquel designe.
- Si el proyecto de inversión es estructurado por entidades públicas financieras del orden nacional o territorial o personas jurídicas de derecho privado, estas deberán emitir un concepto de viabilidad, conforme con la metodología que para ello determine el DNP. En consecuencia, no se requerirá viabilidad por parte de la entidad beneficiaria o aquella que presente el proyecto. La estructuración de los proyectos de inversión se realizará previo visto bueno de la entidad territorial beneficiaria del proyecto de inversión.
- Las entidades territoriales que viabilicen los proyectos de inversión financiados con los recursos del SGR podrán apoyarse en conceptos técnicos de personas jurídicas públicas o privadas, o personas naturales con experiencia y reconocida trayectoria e idoneidad, en los asuntos pertinentes de los respectivos proyectos. Lo anterior de acuerdo con la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno nacional.
- El término para la emisión de la viabilidad comprenderá el registro del concepto en el Banco de Proyectos de Inversión del SGR.
De otra parte, el registro consiste en la sistematización en el Banco de Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías del concepto de viabilidad favorable que se otorga al proyecto de inversión por parte de la instancia competente según corresponda. Esta definición se encuentra en el artículo 1.2.1.2.1. del Decreto 1821 de 2020.
1.3. Priorización y aprobación
La priorización consiste en la decisión a cargo de la instancia competente, según corresponda, mediante la cual se expresa la prelación de unos proyectos respecto de otros una vez que han sido viabilizados.
Por su parte, la aprobación consiste en la decisión que adopta la instancia competente, según corresponda, mediante la cual se da el consentimiento para la financiación del proyecto de inversión y su respectiva ejecución con cargo a las asignaciones del SGR.
Las instancias encargadas de la priorización y aprobación deben verificar que la aprobación de proyectos de inversión se encuentre en concordancia con la disponibilidad de caja y saldo presupuestal, conforme a la Ley Bienal de Presupuesto del SGR, el Plan Bienal de Caja y el cronograma de flujos definido y registrado en el Sistema de Presupuesto y Giro de Regalías.
1.4. Ejecución, seguimiento, control y evaluación
Una vez cumplidas las anteriores etapas del ciclo de los proyectos de inversión del SGR, procede la ejecución del mismo. El artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, indica que los proyectos de inversión que se financien con cargo al SGR serán ejecutados por quien designe la entidad u órgano competente. De igual manera, la ley dispone que la entidad ejecutora estará a cargo de la contratación de la interventoría.
La entidad designada ejecutora del proyecto de inversión asume la responsabilidad de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera. Asimismo, debe implementar las acciones que sean pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar.
De igual manera, se deben tener en cuenta las siguientes reglas en relación con esta etapa del ciclo:
- La ejecución de proyectos de inversión se debe adelantar con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en la Ley 2056 de 2020, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes.
- El ejecutor está en la obligación de garantizar la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control.
- Las entidades territoriales beneficiarias de Asignaciones Directas, la Asignación para la Inversión Local y del 60% de la Asignación para la Inversión Regional en cabeza de los departamentos podrán ejecutar directamente estos recursos o, en su defecto, la entidad ejecutora que se designe.
- La entidad designada ejecutora por las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 (Asignación para la inversión regional) y 36 (Asignaciones directas y Asignación para la inversión local) de la Ley 2056 de 2020, deberá expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados, a más tardar dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión que emita la entidad o instancia, según corresponda, y será la responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el inicio de la ejecución del proyecto de inversión.
- En caso de no cumplirse lo anterior, las entidades u órganos deben liberar automáticamente los recursos para la aprobación de nuevos proyectos de inversión y reportar estos casos al Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control para que se tengan en cuenta en la medición del desempeño en la gestión de los recursos del SGR y a los órganos de control.
- Se exceptúan los casos en los que por causas no atribuibles a la entidad designada como ejecutora no se logre expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados en los seis (6) meses, caso en el cual las entidades u órganos podrán prorrogar hasta por doce (12) meses más lo estipulado en este parágrafo. La Comisión Rectora del Sistema General de Regalías reglamentará estos casos.
Como correlato de la ejecución, la Ley 2056 de 2020 contempla todo un marco especial en relación con las labores de seguimiento, control y evaluación de los proyectos de inversión.
El seguimiento se define como la captura, consolidación y organización, análisis, verificación de avances y resultados, socialización y retroalimentación continua y sistemática de datos e indicadores definidos por el DNP, sobre la aprobación, ejecución y cierre de los proyectos de inversión financiados con recursos del SGR. Lo anterior, proporciona información sobre los avances del desempeño de los proyectos y logros de los objetivos en la utilización de los recursos de regalías, a los actores y órganos del SGR, beneficiarios de las inversiones, actores sociales, ciudadanía en general y organismos de control.
Por su parte, el control está relacionado con el desempeño efectivo de los proyectos de inversión del SGR, así como por la gestión adecuada de los recursos.
Finalmente, la evaluación se realiza sobre las inversiones que sean seleccionadas, en términos de proyectos, programas, planes o políticas públicas. La evaluación se orientará a la verificación de la gestión, productos, resultados, operación e impacto de estos, conforme a lo definido en la formulación, es decir, teniendo en cuenta las características de pertinencia, eficiencia, eficacia, condiciones de sostenibilidad y su aporte al desarrollo territorial.
Para que una iniciativa se financie con recursos del SGR debe cumplir con el ciclo de los proyectos de inversión descrito, el cual, según el tipo de fuente de ingresos del SGR, presenta algunos matices en su trámite, particularmente entre la presentación y la ejecución. A continuación se aborda el trámite por las siguientes fuentes del SRG: Asignaciones Directas y Asignaciones para la Inversión Local; Asignaciones Directas para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; Asignación para la Inversión Regional en cabeza de los departamentos 60%; Asignación para la Inversión Regional en cabeza de las regiones 40%; y, Asignación para la Paz.