Con miras a emitir concepto jurídico respecto a la necesidad de establecer si la Resolución por medio de la cual el MADS adoptará la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas debe ser suscrita por la Directora General del DNP, se presentan las siguientes consideraciones:
Que de conformidad con la Constitución Política y con los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998, los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen. Asimismo, a estos les corresponde preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República.
Ahora bien, respecto al asunto de la Resolución objeto de consulta, es pertinente señalar que la Constitución Política en el inciso segundo del artículo 360 indica que:
"(…) A iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías."
Bajo esta misma disposición, el artículo 361 Superior indica que los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías se destinarán a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y ambiental de las entidades territoriales; así como la forma en que estos ingresos se distribuirán.
En desarrollo de tal mandato constitucional, se expide la Ley 2056 de 2020, por medio de la cual se regula la organización y funcionamiento del Sistema General de Regalías y cuyo objeto es determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, fijando las condiciones de participación de sus beneficiarios. A su vez, la precitada norma, señala que el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones, conforman el Sistema General de Regalías en Colombia.
En este sentido, la referida Ley asigna al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la función de definir la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas para la ejecución de la Asignación para la Inversión Local en Ambiente y Desarrollo Sostenible. Estas funciones se encuentran plasmadas en el artículo 11 de la norma:
"Artículo 11. Funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible:
1. Definir la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, para la ejecución de la Asignación para la Inversión Local en Ambiente y Desarrollo Sostenible.
2. Estructurar con el Departamento Nacional de Planeación las convocatorias para la Asignación Ambiental y el 20% del mayor recaudo.
3. Determinar con el Departamento Nacional de Planeación y en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los lineamientos y criterios para la viabilidad y aprobación de los proyectos de inversión a ser financiados con la Asignación Ambiental y el 20% del mayor recaudo.
4. Elaborar con el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Departamento Nacional de Planeación el plan de convocatorias para la Asignación en Ciencia, Tecnología e Innovación Ambiental". (negrilla y subrayado fuera del texto)
Adicionalmente, el artículo 50 de la misma ley indica la destinación de los recursos para la financiación de proyectos de inversión en ambiente y desarrollo sostenible, disponiendo, además, en su parágrafo transitorio, el término de doce (12) meses para que el MADS elabore y adopte la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas, así:
"(…) PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, deberán, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, elaborar y adoptar la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas. Entre tanto se expida la estrategia, la Comisión Rectora determinará las reglas y competencias para la inversión de estos recursos." (negrilla y subrayado fuera del texto)
Los artículos anteriormente señalados y, específicamente, sus apartados subrayados, son claros y explícitos al designar la función de definición, elaboración y adopción de la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas, únicamente en cabeza del MADS. Con reiteración en el numeral primero del artículo 11, como en el parágrafo transitorio del artículo 50, que establece exclusivamente el apoyo por parte del DNP, sin que ello implique la función o responsabilidad expresa, que sí se asignó a cargo del MADS.
Paralelamente, debe tenerse en consideración que la función asignada por la Ley 2056 de 2020 en cabeza del MADS debe leerse en concordancia con las funciones del mismo ministerio, reguladas en el artículo 5 de la Ley 99 de 1993; especialmente el numeral 1° que establece la función de formular de política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio, y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
En contraste, las funciones del Departamento Nacional de Planeación se encuentran contempladas en el artículo 3 del Decreto 1893 de 2021, en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 9 de la Ley 2056 de 2020. Dentro de estas, se evidencia la tarea de prestar una asistencia técnica a entidades del Estado para el ejercicio de sus funciones, sin que ello implique el desarrollo de estas, tal como se evidencian en los siguientes apartados del Decreto 1893 de 2021:
"Artículo 3. Funciones del Departamento Nacional de Planeación. Son funciones del Departamento Nacional de Planeación (DNP), además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 9 de la Ley 2056 de 2020, las siguientes:
(…)
4. Brindar asesoría y asistencia técnica a las entidades públicas del orden nacional y territorial para el desarrollo de sus funciones en los asuntos de competencia del Departamento Nacional de Planeación.
(…)
6. Coordinar y acompañar la formulación, preparación y seguimiento de políticas, planes, programas y proyectos con énfasis en desarrollo regional, ordenamiento territorial, descentralización y articulación entre niveles de gobierno y fuentes de recursos en los territorios, en el marco de competencias del Departamento Nacional de Planeación.
(…)
22. Prestar la asistencia técnica en la formulación y viabilidad de los proyectos de inversión, en la planeación y el adecuado desempeño de la ejecución de los mismos, de conformidad con la normatividad vigente.
(…)".
Asimismo, el artículo 9 de la Ley del Sistema General de Regalías, señala que dentro de las funciones del DNP se encuentra la de prestar la asistencia técnica requerida para la formulación y viabilidad de los proyectos de inversión, la realización de los ejercicios de planeación y el adecuado desempeño en la ejecución de los proyectos de inversión.
Así las cosas, la Ley 2056 de 2020, a través de sus artículos 11 y 50, fijo la responsabilidad y la función de definir, elaborar y adoptar la estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas específicamente al MADS, en concordancia con las funciones de este Ministerio establecidas por Ley. Paralelamente, la misma ley designó en cabeza del DNP, únicamente de brindar el apoyo técnico requerido por el Ministerio para el desarrollo de la mencionada función, responsabilidad que, igualmente, va acorde a las funciones legales del DNP.
En conclusión, a la luz de lo dispuesto por la Ley del Sistema General de Regalías y, atendiendo a las obligaciones legales tanto del Departamento Nacional de Planeación como del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, anteriormente descritas; la Oficina Asesora Jurídica considera que la Directora General, como representante legal de este Departamento Administrativo, no debe suscribir la Resolución a través de la cual el MADS adoptará la Estrategia Nacional de Protección de Áreas Ambientales Estratégicas, toda vez que, no se encuentra dentro de las competencias misionales del DNP la adopción de esta política sectorial, y su participación se limita a brindar el apoyo técnico requerido para ello. En ese sentido, en términos de la citada ley, dicha obligación recae únicamente dentro de las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.