Requisitos para la Declaratoria de Importancia Estratégica de un Proyecto de Inversión
De conformidad con lo expuesto por la DPIP en el memorando nro. 20224300082173 señalado en el literal anterior, es pertinente señalar que artículo 10 de la Ley 819 de 2003, dispone que el Confis podrá autorizar asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. En ese sentido, esta norma establece como requisito para el compromiso de vigencias futuras ordinarias:
a) Que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de estas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo;
b) Que como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten, el sector cuente con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
c) Que cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
Finalmente, este artículo indica que la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, y se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.
En este sentido, es importante delimitar las características que permiten determinar cuándo un proyecto de inversión resulta siendo estratégico para el país, y por lo tanto se amerita su financiación con vigencias futuras que excedan el periodo de gobierno.
En ese orden de ideas, es importante señalar que las únicas disposiciones reglamentarias sobre el particular son el artículo 2.8.1.7.1.2. y 2.8.1.7.1.3 del Decreto 1068 de 2015, que señalan que para la declaratoria de importancia estratégica de un proyecto de inversión por parte del CONPES, se requiere del concepto previo y favorable del Confis, donde se valide su consistencia con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
En complemento de lo anterior, el DNP, en uso de sus facultades como secretaría técnica del CONPES[1], emitió el Manual Metodológico para la Elaboración de los Documentos Conpes[2], en el que entre otros objetivos, se contempló la emisión de lineamientos para la declaratoria de importancia estratégica de un proyecto de inversión, indicando que el sector que solicite la elaboración de este documento Conpes, debe motivar su solicitud en los siguientes aspectos:
1) La búsqueda de una solución total o parcial a un problema identificado mediante un ejercicio coordinado de planeación e implementación por parte del Gobierno nacional con un horizonte de mediano o largo plazo; 2) Un enfoque estratégico y multisectorial, que implica la acción coordinada del Gobierno nacional; 3) El aval fiscal previo del Confis.
De igual manera, el manual dispone que la solicitud debe sustentarse en las características generales del proyecto de inversión, y su relevancia para las políticas sectoriales de mediano y largo plazo lo que justifica otorgarle recursos más allá del respectivo periodo de gobierno.
En el presente caso, se observa que la ejecución del proyecto de inversión "Recuperación y Salvaguardia del Patrimonio Cultural Nacional" no se encuentra debidamente sustentada en la solución parcial o total de una problemática, pues en el diagnóstico realizado por la DDS del DNP, se evidencia que existen varias situaciones sin resolver en materia predial que actualmente impiden el desarrollo de las actividades contempladas en el proyecto de inversión a financiar.
Adicionalmente, se encuentra que la solicitud de declaratoria de importancia estratégica se sustenta en la necesidad de conseguir alternativas de financiamiento para un proyecto de inversión en ejecución, que no logrará comprometer la totalidad de los recursos reservados para sus actividades en la presente vigencia.
En ese sentido, de conformidad con los lineamientos emitidos por la Secretaría Técnica del CONPES, la declaratoria de importancia estratégica de un proyecto de inversión por parte del CONPES, debe ser el resultado de un proceso de planeación –previo a la ejecución de los recursos-, en el que se concluya que, la ejecución de proyecto de inversión a financiar resulta estratégica para el cumplimiento de las metas del gobierno trazadas en los planes de desarrollo o en otros instrumentos multisectoriales de planeación. En consecuencia, la solicitud remitida al CONPES no puede estar sustentada sólo en la necesidad.
De esta forma, debe entenderse que la declaratoria de importancia estratégica no resulta ser la figura que permite subsanar diferentes situaciones en el marco de la ejecución de un proyecto de inversión mediante la aprobación de vigencias futuras. En su lugar, la declaratoria de importancia estratégica corresponde a un ejercicio de planeación de proyectos que se ejecutarán por su carácter estratégico y para el cumplimiento de las metas del gobierno nacional.
Adicional a lo anterior, el Confis se abstuvo de emitir aval fiscal validando la consistencia del proyecto de inversión con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, razón por la cual, no se encuentra acreditado el requisito previo exigido por el artículo 2.8.1.7.1.2. del Decreto 1068 de 2015, para el trámite de la declaratoria de importancia estratégica del proyecto de inversión por parte del CONPES.
En consecuencia, el DNP en calidad de secretaría técnica del CONPES considera que no se encuentran debidamente acreditados los requisitos para el trámite de un documento CONPES de declaratoria de importancia estratégica del proyecto de inversión, esto es: i) la solución parcial o total de un problema determinado; ii) un ejercicio decantado de planeación ligado a políticas sectoriales de mediano y largo plazo, que busque ejecutar un proyecto de inversión de manera coordinada más allá del periodo de gobierno; y iii) el aval fiscal emitido por el Confis.
Procedencia del Compromiso de Vigencias Futuras en los términos solicitados por el sector
Adicional a las consideraciones sobre la procedencia de la declaratoria de importancia estratégica del proyecto de inversión analizado, es importante traer a colación los argumentos presentados por las áreas técnicas del DNP, respecto de la posibilidad de comprometer vigencias futuras para continuar con la ejecución de obras en los términos solicitados por el Ministerio de Cultura.
En ese sentido, de conformidad con lo planteado por la DPIP en el literal anterior, se considera que de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 819 de 2003, la autorización emitida por parte del CONFIS frente al compromiso de vigencias futuras, opera para el caso en el que se asuman obligaciones cuando su ejecución inicia con presupuesto de la vigencia en curso, y el objeto del compromiso se lleve a cabo en las vigencias a comprometer.
Ahora bien, en el presente caso se observa que las obligaciones derivadas de la ejecución del proyecto de inversión Recuperación y salvaguardia del patrimonio cultural nacional, inició en la vigencia 2021, con la suscripción del convenio interadministrativo nro. 3985 con la Gobernación del departamento de Bolívar. En ese sentido, debido a la imposibilidad de ejecutar la totalidad de actividades contempladas en el referido convenio, el sector indica que se constituyó una reserva presupuestal con los recursos no ejecutados para la vigencia 2022, con el objeto de financiar los compromisos adquiridos.
Por lo anterior, consideramos que, el sentido de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 819 es que las vigencias futuras que se comprometan mediante la autorización del Confis, deben destinarse a la asunción de obligaciones que se adquieran con posterioridad al compromiso de las vigencias, y no de forma previa como en el presente caso.
Finalmente, de conformidad con lo señalado por la DDS, se considera que no es procedente el compromiso de vigencias futuras derivado de la declaratoria de importancia estratégica del proyecto de inversión Recuperación y salvaguardia del patrimonio cultural nacional, para financiar actividades no contempladas en este proyecto de inversión, como lo es la construcción del museo de Arte para la atención a víctimas del conflicto armado en el Corregimiento de Mampuján, Municipio de Maria La Baja, en el Departamento de Bolívar.
Lo anterior, por cuanto el artículo 10 de la Ley 819 de 2003 supedita el compromiso de vigencias futuras que excedan el periodo de gobierno, a la declaratoria de importancia estratégica de un proyecto de inversión, para el financiamiento de la ejecución de sus actividades, y en el presente caso, la obra señalada es ajena al mencionado proyecto.
En consecuencia, de conformidad con los argumentos señalados, este Departamento Administrativo considera que no es procedente la declaratoria de importancia estratégica del proyecto de inversión Recuperación y salvaguardia del patrimonio cultural nacional, solicitada por el Ministerio de Cultura.