El procedimiento para la elaboración del PND se encuentra previsto en el Artículo 341 de la Const. Pol. y en los Artículos 13 y siguientes de la Ley 152 de 1994. En virtud de dichas normas, la elaboración del PND debe adelantarse por el Gobierno para cada administración cuatrienal en un término de 6 meses, contados a partir del inicio del período presidencial, esto es, el 7 de agosto del año en que se lleven a cabo las elecciones, y hasta la presentación del proyecto de ley de PND ante el Congreso de la República para su respectiva aprobación mediante ley ordinaria.
En el marco de lo anterior, de conformidad con el Artículo 15 de la Ley 152 de 1994, corresponde al DNP coordinar la formulación del PND, con base en el apoyo administrativo, técnico y de información que cada entidad de la administración le proporcione dentro de los límites de su ámbito funcional. Así, desde el inicio del período presidencial, el DNP desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el presidente de la República y coordina el trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, regiones administrativas y de planificación y el Consejo Superior de la Judicatura (Ley 152, 1994, Art. 8).
Ahora bien, como parte de este ejercicio de coordinación, para la construcción de la parte general o Bases del Plan, en primer término, al interior del DNP se lleva a cabo la identificación de problemáticas y temas estratégicos para la definición de políticas públicas.
De manera particular, se realiza una clasificación por áreas de política pública y se designa un grupo responsable, encargado de revisar:
- documentos de evaluaciones de políticas y programas para identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas de la experiencia de años anteriores.
- estudios y productos de misiones técnicas del DNP que caracterizan y analizan temáticas reconocidas como estratégicas para el desarrollo del país con el objetivo de formular alternativas y recomendaciones, y
- documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) u otros documentos de política que hayan definido lineamientos que sirvan como herramientas para la formulación e implementación de políticas públicas.
De forma paralela, se toma en consideración el debate electoral, donde se identifican las temáticas que se perciben como prioritarias en la agenda nacional, así como el trabajo técnico realizado por las entidades del Gobierno nacional que elaboran propuestas sectoriales para el PND en el marco de sus competencias.
Es importante señalar, que durante este proceso debe mantenerse un diálogo constante entre los ministerios, departamentos administrativos y las demás entidades que conforman los diferentes sectores de la administración nacional con el DNP. Par a efecto de lo anterior, se llevan a cabo reuniones, con el fin de tratar temas específicos a lo largo del proceso de formulación del PND.
Adicionalmente, en cumplimiento del Artículo 16 de la Ley 152 de 1994, durante esta etapa se realizan encuentros regionales, convocando actores relevantes, tales como representantes de los gobiernos locales, sector privado, academia y sociedad civil, en los que el DNP presenta el planteamiento estratégico del PND. En el marco de estos encuentros, los asistentes presentan sus propuestas y generan insumos para cada uno de los pilares y estrategias del Plan, con especial énfasis en la estrategia regional.
Este proceso va acompañado por la etapa de definición del articulado, revisión del plan de inversiones y los programas a ejecutar que harán parte del proyecto de PND que será presentado a consideración del Congreso de la República.
Para estos efectos, el DNP solicita a los ministerios y departamentos administrativos la remisión de los artículos propuestos por cada sector, acompañados del análisis respectivo de aspectos relevantes para identificar la viabilidad de las iniciativas, tales como:
- Unidad de materia, este principio, consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política de 1991, hace referencia a la conexidad y pertinencia que deben guardar las normas instrumentales con la parte general de los planes de desarrollo, esto es, que exista una estricta relación interna, desde una perspectiva teleológica de medio a fin, entre las normas que harán parte de la ley, la parte general del PND y el respectivo programa de gobierno.
- idoneidad, hace referencia a que las normas propuestas sean consistentes y conducentes con las facultades de regulación y la ordenación jerárquica del sistema normativo, de tal forma que se respeten las competencias privativas de las autoridades. En este sentido, los contenidos instrumentales del PND no pueden contravenir ni desconocer lo establecido por normas de rango superior, especialmente, la Constitución Política, Ley Orgánica 152 de 1994; temas de reserva de ley cualificada; inclusión de regímenes sancionatorios o de reformas legislativas integrales; o disposiciones que puedan ser expedidas en ejercicio de la facultad reglamentaria del ejecutivo.
- Proporcionalidad y necesidad, los artículos en el PND propuestos, deberán atender de manera imprescindible la necesidad o problemática a solucionar, tras haber constatado que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
- Principio de continuidad, teniendo en cuenta que las metas, objetivos y estrategias contenidas en la parte general del PND pueden ser de corto, mediano y largo plazo, corresponde al nuevo Gobierno y al Congreso de la República, establecer las disposiciones necesarias para dar continuidad a las políticas o proyectos que han sido útiles y convenientes para el país.
- Impacto fiscal, con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, las disposiciones instrumentales del PND deben ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y lo establecido por el CONFIS y el MHCP. Si una disposición genera impacto fiscal, deberá señalarse la fuente que permitirá solventar dicho gasto en línea con lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
- Autonomía de las entidades territoriales, las disposiciones instrumentales deben reconocer que las entidades territoriales ejercen libremente sus funciones en materia de planeación, con estricta sujeción a las atribuciones y competencias asignadas a cada una de ellas por la Constitución y la ley.
- Armonización, debe considerarse la posibilidad de armonizar las disposiciones instrumentales del PND con los documentos CONPES que tratan los mismos asuntos, y con otras iniciativas legislativas que el Gobierno haya presentado al Congreso y que se encuentren cursando trámite.
Estas propuestas de artículos se remiten a las direcciones técnicas y a la Oficina Asesora Jurídica del DNP, quienes de manera articulada realizan un primer filtro que consiste en la revisión de las normas de los planes de desarrollo anteriores y de la normativa sobre la materia, así como su relación con las metas y objetivos que se pretenden desarrollar en la parte general, con el fin de determinar la viabilidad y conveniencia de su inclusión en el PND y evaluar la necesidad de derogar normas. Posteriormente, estas propuestas deben presentarse a consideración de la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Una vez concertada la propuesta inicial de articulado o disposiciones instrumentales (DNP, 2022, Concepto Unificado 01), el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) debe emitir concepto previo de implicaciones fiscales sobre el componente correspondiente al plan de inversiones. Posteriormente, el proyecto del PND es presentado por el (la) director(a) del DNP a consideración del CONPESii, para que se apruebe un documento consolidado, en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 17 de la Ley 152 de 1994 y en el numeral 3 del Artículo 164 de la Ley 1753 de 2015.
En esta tarea, el DNP tiene un papel preponderante, por su calidad de Secretaría Técnica del CONPES, en virtud de la cual le corresponde, entre otras funciones, definir los lineamientos, procesos, herramientas y metodologías para la elaboración y el seguimiento a los documentos CONPES; coordinar, con el apoyo de las entidades competentes, la elaboración de los documentos que se sometan a consideración del Consejo, y convocar a las sesiones, verificar el quórum y levantar la correspondiente acta (Decreto 1082, 2015, Art. 2.2.12.2.2.).
De manera posterior, el proyecto consolidado del Plan será sometido a consideración del Consejo Nacional de Planeación (CNP) por el presidente de la República a más tardar el 15 de noviembre del primer año de gobierno, para que éste emita concepto y formule sus recomendaciones antes del 10 de enero de la siguiente anualidad.
El CNP, de conformidad con lo establecido en el Artículo 340 de la Const. Pol., funciona como foro para la discusión del PND por parte de representantes de las entidades territoriales y de sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, y puede pronunciarse sobre el proyecto del plan, formulando las recomendaciones que considere convenientes, las cuales resultan no vinculantes para el CONPES, en virtud del carácter consultivo que le asigna la Constitución (DNP, 2022, Concepto Radicado. 20223200035463).
Sobre este particular, se destaca que conforme lo dispuesto en el parágrafo del Artículo 12 de la Ley 152 de 1994, “(…) el Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento”. Al respecto se puntualiza que, como lo ha reconocido la Corte Constitucional (2003), el constituyente y el legislador no dotaron al CNP de personería jurídica, autonomía administrativa o patrimonial, ni de presupuesto propio.
Así las cosas, la programación y ejecución de los recursos para el apoyo administrativo y logístico que debe prestar el DNP al CNP, con el fin de garantizar su funcionamiento, se realiza por intermedio de las dependencias de esta entidad de acuerdo con las competencias a ellas asignadas por el Decreto 1893 de 2021 y de conformidad con las normas presupuestales vigentes.
Ahora bien, manifestada la opinión del CNP, la cual como antes se indicó resulta no vinculante, el CONPES, bajo la coordinación del DNP en su calidad de secretaría técnica, efectúa las enmiendas que considere pertinentes. El resultado será el proyecto definitivo que el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentará al Congreso de la República antes del 7 de febrero del año siguiente al de posesión del presidente.
Sin perjuicio del procedimiento antes descrito, no puede pasarse por alto el trámite constitucional de la consulta previa con las comunidades étnicas. A pesar de que no se establece en la Ley 152 de 1994 una fecha específica para el inicio de la consulta previa, a partir de los pronunciamientos jurisprudenciales sobre el tema, se considera que esta se debe realizar entre el primer concepto del CONPES y hasta antes de la presentación oficial del proyecto del PND al Congreso de la Repúblicaiv. Lo anterior, sin perjuicio que desde el inicio del período de Gobierno se inicien las acciones preparatorias para el desarrollo de la misma.
Cabe destacar, que la Directiva Presidencial 01 de 2010 señala que la consulta previa procede “Cuando se expidan medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directa y específicamente a los Grupos Étnicos Nacionales, y que requieran en el ámbito de su aplicación la formulación de enfoque diferencial”.
Frente al papel del DNP en el marco de la consulta previa del PNDv, es de aclarar que, respecto de la financiación de las consultas previas, la mencionada Directiva Presidencial indicó que dicha responsabilidad es compartida entre los representantes de los proyectos y el Ministerio del Interior. Así las cosas, históricamente el proceso de consulta del Plan se ha financiado mediante la partida global de distribución asignada al DNP, con destino al Ministerio del Interior, a través de una operación presupuestal de créditos y contra créditos.
Adicionalmente, de manera puntual, la provisión presupuestal de los recursos para la financiación del proceso de conformación de la Comisión de Estudios para la Formulación del Plan de Desarrollo de las Comunidades Negras es responsabilidad del DNP, por mandato del Artículo 57 de la Ley 70 de 1993.