Para resolver los anteriores cuestionamientos, la OAJ abordará los siguientes temas jurídicos: (I) Planes de Desarrollo de las entidades territoriales en el ordenamiento jurídico colombiano; (II) Faltas absolutas, procedimiento para designar alcaldes por falta absoluta y nuevo Plan de Desarrollo Municipal; (III) Trámite de votación por parte del Concejo Municipal del Plan de Desarrollo Municipal.
Planes de Desarrollo de las entidades territoriales en el ordenamiento jurídico colombiano.
La Constitución Política de 1991 establece en los artículos 339 al 344 lo concerniente a los Planes de Desarrollo tanto en el nivel nacional como territorial. Por medio de dichos planes, los candidatos electos popularmente para los cargos de Presidente de la República, o en las entidades territoriales para el cargo de gobernador departamental o de alcalde municipal, configuran de manera estratégica y concreta las iniciativas propuestas en los programas de gobierno de los cargos elegidos por voto popular.
En ese sentido, el artículo 339 de la Constitución Política dispone lo siguiente:
"(…) Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo." (Negrilla fuera del texto).
De conformidad con lo anterior, el mandato constitucional, dirigido a todas las instancias del Estado, permite a los gobernadores y alcaldes, a través de los Planes de Desarrollo Territoriales, organizar sus objetivos y metas durante su gobierno, identificando así las necesidades más urgentes de su población y las correspondientes estrategias que van a ir encaminadas a cumplir los fines previstos en la política económica, social y ambiental del territorio. Adicionalmente, es pertinente mencionar que dicha planeación, tal como lo establece el inciso segundo del artículo 339 de la Constitución Política, debe basarse en los principios de concertación y coordinación entre las autoridades nacionales y territoriales.
Frente al particular, la Corte Constitucional ha reiterado en numerosas sentencias la importancia y la necesidad de incorporar la planeación en los diferentes asuntos públicos, indicando, por ejemplo, en uno de sus pronunciamientos lo siguiente: "El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos (…)."
Ahora bien, el artículo 342 de la Constitución Política establece que todo aquello relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, será materia de reserva de ley y que, por ende, será reglamentado a través de una ley orgánica.
En desarrollo del citado mandato constitucional, fue expedida la Ley Orgánica 152 de 1994 la cual tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de las normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación. Igualmente, quedó establecido que dicha ley se aplicará a la Nación, a las entidades territoriales y a los órganos públicos de todo orden.
Frente a los Planes de Desarrollo Territorial, el artículo 31 de la Ley Orgánica 152 de 1994 establece que estarán compuestos por una parte estratégica y por un plan de inversiones a mediano y corto plazo. La primera parte, es decir la estratégica, explica los principales objetivos y prioridades de la correspondiente administración territorial, en la cual, de acuerdo con el diagnóstico previo elaborado por parte del candidato electo y su grupo de trabajo, se definen los programas y proyectos estratégicos que competen a las administraciones territoriales.
Respecto del plan de inversiones, en el mismo se establecen los recursos presupuestados por fuentes de financiación para la inversión en los programas y proyectos planteados en la parte estratégica.
Como se indicó anteriormente, los alcaldes municipales cumplen un rol determinante en lo que respecta a la elaboración del proyecto del Plan de Desarrollo Territorial. El numeral 1º del artículo 39 de la Ley Orgánica 152 de 1994, establece que será el encargado de impartir las orientaciones e indicaciones para la respectiva elaboración del Plan de Desarrollo, guardando plena coherencia con el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. Sin embargo, esa no es la única función que deberá ser realizada por parte del alcalde en torno al Plan de Desarrollo Territorial. Tanto la Constitución Política en su artículo 315 numeral 5, como la Ley 136 de 1994 a través del parágrafo 1 del artículo 71 y numeral 2 del artículo 91, señalan que la iniciativa y el deber de presentar oportunamente ante el Concejo Municipal el proyecto de acuerdo sobre el plan de desarrollo económico y social recae en el alcalde municipal.
Conforme a lo anterior, es pertinente mencionar que según lo establecido en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, la presentación de todo proyecto de acuerdo, incluido el del Plan de Desarrollo Territorial, debe guardar plena relación y hacer referencia a una misma materia, lo cual garantiza una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran.
Por último, vale la pena señalar que será el Concejo municipal, en cumplimiento del numeral 2º del artículo 313 de la Constitución y el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, quien deba decidir y adoptar los planes de desarrollo económico y social de sus correspondientes municipios, salvo cuando trascurrido un mes a la presentación del mismo aún no se adopte una decisión alguna por parte de la corporación, quedando así facultado el alcalde municipal para adoptarlo mediante decreto.
Faltas absolutas, procedimiento para designar alcalde por falta absoluta y nuevo Plan de Desarrollo Municipal.
El artículo 98 de la Ley 136 de 1994 señaló las causales para establecer las faltas absolutas de un alcalde de la siguiente manera:
"Artículo 98. Faltas absolutas. Son faltas absolutas del alcalde:
a) La muerte;
b) La renuncia aceptada;
c) La incapacidad física permanente;
d) La declaratoria de nulidad por su elección;
e) La interdicción judicial;
f) La destitución;
g) La revocatoria del mandato;
h) La incapacidad por enfermedad superior a 180 días." (Negrilla fuera del texto).
Ahora bien, en relación con el procedimiento para designar a un nuevo mandatario en caso de falta absoluta del alcalde, para el presente caso el fallecimiento del doctor Freddy Rafael Ramos Hernández, el artículo 314 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002, estableció:
"Artículo 314. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.
Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido.
El presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución." (Negrilla fuera del texto).
De las normas citadas previamente se puede concluir que dentro de las faltas absolutas del alcalde se encuentra la que se genera con ocasión de la muerte del mandatario, lo cual genera administrativamente la necesidad de suplir la vacante absoluta a través de dos posibilidades: i) Cuando esta falta se presenta a más de 18 meses de la terminación del período, se elegirá nuevamente a un alcalde municipal para el periodo de gobierno que reste; y ii) cuando la falta absoluta se presenta a menos de 18 meses para la terminación del período de gobierno, la ley faculta al gobernador del departamento donde se encuentre el municipio a designar un alcalde para lo que resta del período, de una terna remitida por el partido, grupo político o coalición por la cual fue elegido el alcalde ausente.
En ese sentido, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C - 490 de 2011, por medio de la cual realizó la respectiva revisión del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara "Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones", se pronunció respecto de la provisión de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes de la siguiente manera:
"Por lo tanto, la regla que confiere la competencia al Presidente y al gobernador para, según el caso, proveer las faltas absolutas de los gobernadores y alcaldes, según la terna que le remita el partido o movimiento político correspondiente, es desarrollo de dicha potestad constitucional de regulación. Del mismo modo, al incorporar la actividad de postulación de las agrupaciones políticas, resulta armónica con el principio democrático representativo. En todo caso, debe resaltarse que la aplicación de ese precepto debe realizarse de manera compatible con lo previsto en los artículos 303 y 314 de la Carta, los cuales prevén reglas particulares en materia de la provisión de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, en aquellos eventos en que estas sucedan a más de dieciocho meses de la terminación del periodo para el que fueron elegidos. En esas circunstancias y merced la jerarquía normativa del sistema de fuentes de derecho, debe darse aplicación estricta al precepto constitucional, que exige una nueva elección." (Negrilla fuera del texto).
Por otra parte, es pertinente señalar que la Ley Orgánica 152 de 1994 establece en su artículo 40 lo concerniente a la aprobación de los Planes Territoriales de Desarrollo de la siguiente forma:
"Artículo 40. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso."
En ese sentido, la ley establece un término de 4 meses, contados a partir del primer día del periodo del gobernador o alcalde, para que el Plan de Desarrollo Territorial sea sometido a consideración de la Asamblea o Concejo. Una vez la administración local radique ante el correspondiente órgano colegiado el Plan de Desarrollo Territorial, dicha corporación contará con 1 mes para decidir sobre la aprobación de este.
En el caso en concreto, y teniendo en cuenta las elecciones atípicas que se realizaron el pasado 9 de mayo del presente año en el municipio de Tenerife (Magdalena) y del cual resultara elegido como alcalde el candidato del partido Liberal, doctor Andrés del Portillo Simanca, es pertinente mencionar que según las normas y la jurisprudencia señalada, el nuevo alcalde municipal al ser elegido popularmente y conforme al programa de gobierno presentado a la ciudadanía al inscribirse como candidato, tendrá que presentar un nuevo proyecto de plan de desarrollo ante el Concejo Municipal, con el fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de sus funciones constitucionales y legales.
Ahora bien, acerca de las "modificaciones" o "ajustes" de los Planes de Desarrollo Territorial conviene indicar, que en el marco de la Ley 152 de 1994 este procedimiento puede presentarse en dos (2) etapas distintas, a saber: i) modificaciones durante el proceso de aprobación del Plan de Desarrollo Territorial; y ii) ajustes del Plan de Desarrollo Territorial durante su ejecución.
Conforme a lo anterior, y en atención a la solicitud objeto de análisis, centraremos nuestro desarrollo en el segundo supuesto, el cual está orientado a los ajustes o modificaciones que se puedan realizar al Plan de Desarrollo Territorial durante su ejecución.
Frente a este supuesto, es preciso señalar que la norma aplicable a la modificación de los Planes Territoriales de Desarrollo es el artículo 45 de la Ley 152 de 1994, el cual establece: "Articulación y Ajuste de los Planes. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y les dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos."
De lo anterior, puede colegirse que la modificación de los Planes Territoriales de Desarrollo se rige específicamente por el procedimiento citado en el artículo 45, el cual dispone que, si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el alcalde podrá presentar para la aprobación del Concejo Municipal, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos. En ese sentido el trámite de toda modificación de fondo a los Planes de Desarrollo, referida a cambios en el presupuesto del plan plurianual de inversiones, podrá realizarse cuando se den los presupuestos de hecho contemplados en el referido artículo 45.
En ese sentido desde la OAJ consideramos que para el presente caso no sería aplicable la norma señalada porque la situación que genera la necesidad de modificar el plan de desarrollo territorial vigente no es la modificación del plan de jerarquía superior, sino la elección atípica de un nuevo mandatario local, que como se analizó en esta sección del documento lo faculta para presentar a consideración del Concejo municipal un plan de desarrollo territorial que materialice su programa de gobierno.
Trámite de votación por parte del Concejo del Plan de Desarrollo Municipal.
Según el artículo 312 de la Constitución Política, cada uno de los municipios del país contará con un Concejo Municipal que será elegido para un periodo de 4 años y que estará integrado por no menos de 7 personas, ni más de 21 miembros según la población respectiva del mismo.
Del mismo modo, la Constitución Política en su artículo 313 establece en cabeza de los Concejos, la función de "adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas".
Conforme a lo anterior, el artículo 33 de la Ley 152 de 1994 señala de manera clara y concreta, las autoridades e instancias que deberán intervenir en la planeación de las entidades territoriales. Según el numeral 1, las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales, Distritales y de las Entidades Territoriales Indígenas, son consideradas como instancias de planeación en sus respectivos territorios.
Ahora bien, la Ley 136 de 1994 dispone en su artículo 25 que los Concejos Municipales estarán integrados por comisiones permanentes, que serán las "encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento". Asimismo, se contempla la posibilidad de que la Mesa Directiva del órgano colegiado cree comisiones accidentales con el fin de encargarles tareas, misiones o asuntos específicos relacionados con el trámite de los proyectos de acuerdo.
Igualmente, en lo que respecta a los procedimientos que se deben cumplir por parte de la corporación municipal para la toma de decisiones, los artículos 29 y 30 de la precitada ley establecen algunos mínimos parámetros con el fin de adelantar las correspondientes sesiones parlamentarias.
En primera medida el artículo 29 hace referencia al quórum de la siguiente manera:
"Artículo 29. Quorum: Los Concejos y sus comisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente."
Por su parte, el artículo 30, y como consecuencia del referenciado artículo, establece las mayorías en los Concejos municipales de la siguiente forma:
"Artículo 30. Mayoría: En los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial."
Conforme a lo anterior, y más específicamente a lo que respecta a las votaciones de las diferentes comisiones que conforman los Concejos Municipales, es pertinente mencionar que más allá de lo contemplado en los artículos 29 y 30 de la Ley 136 de 1994, la legislación colombiana no establece indicaciones o recomendaciones exactas para que sean asumidas por parte de los órganos colegiados, pues la citada ley en desarrollo de la autonomía territorial deja esta facultad en cabeza de cada una de las corporaciones de elección popular, al señalar en su artículo 31 que "Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones."
En el marco de lo anteriormente expuesto, el Concejo Municipal de Tenerife a través del Acuerdo No. 002 del 27 de agosto de 2020, aprobó el reglamento interno de dicha corporación. Entre los aspectos más relevantes para el presente caso, se encuentra el artículo 56 el cual hace referencia a la posibilidad de sesionar de manera conjunta entre las distintas comisiones permanentes que conforman el Concejo Municipal. El referenciado artículo señala lo siguiente:
"Articulo 56.- Sesiones conjuntas de comisiones permanentes: Las comisiones permanentes deberán ser convocadas a sesión conjunta por el presidente de la corporación, quien la presidirá, para tramitar asuntos de competencia de más de una comisión que hayan sido ordenados por la plenaria o por el presidente de la corporación.
Parágrafo 1: actuara (sic) como secretario de la sesión el secretario general de la corporación.
Parágrafo 2: en (sic) caso de votación, cada comisión permanente deberá decidir separadamente."
En atención a lo expuesto en el parágrafo 2 del citado artículo, y según la solicitud de los peticionarios, la norma referenciada indica que la votación de cada una de las comisiones permanentes que conforman la comisión conjunta deberá hacerse de manera independiente y separada.
Sin embargo, y dado que los interrogantes planteados por parte de los peticionarios giran en torno al trámite y al procedimiento que se debe adelantar respecto de las votaciones y decisiones que se tomen por parte del Concejo Municipal, en el marco de lo establecido en el reglamento interno de dicha corporación, a consideración de esta Oficina Asesora Jurídica, no es este Departamento Administrativo el competente para entrar a analizar o dirimir cualquier conflicto que se pueda generar por la interpretación o aplicación del reglamento interno de un Concejo municipal, pues es potestad de esta corporación en el marco de la autonomía que le otorgan la Constitución Política y las leyes.
En los anteriores términos se emite el presente concepto, indicando que de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, el mismo no será de obligatorio cumplimiento o ejecución.