El 25 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia que accedió al amparo de los derechos colectivos solicitados en la acción popular con radicado No. 2001- 00479-00 y constituyó el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la sentencia.
Del mismo modo, el 28 de marzo de 2014, el Consejo de Estado - Sección Primera profirió sentencia de segunda instancia, la cual confirmó esa decisión estimatoria, mantuvo lo relacionado con el comité de verificación y dispuso quiénes debían integrar ese comité.
Conforme a lo anterior, el 7 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó el pago de unos honorarios en favor de los integrantes del Comité de Verificación, pues estimó que como los miembros del comité ejecutan labores de apoyo a la función judicial, el reconocimiento y pago de esos emolumentos se asemeja a lo que perciben los auxiliares de la justicia en cada proceso. Dicha decisión, fue confirmada por el referenciado tribunal el 6 de mayo de 2021.
Aclarado esto, y teniendo en cuenta los antecedentes desarrollados en el numeral IV del presente concepto, es pertinente mencionar que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Cuarta-Subsección B, con el fin de dejar sin efectos los Autos del 7 de abril y 6 de mayo de 2021 que ordenaron a unas entidades públicas del orden nacional y territorial pagar honorarios a unos integrantes del Comité de Verificación de la sentencia del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2014.
A consideración de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Tribunal tergiversó el alcance de las normas que regulan el reconocimiento de honorarios a los auxiliares de la justicia y las aplicó de manera indebida al caso en concreto, es decir, a favor de los miembros del Comité de Verificación.
En relación con los Comités de Verificación, es pertinente mencionar que el inciso cuarto del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, prevé que el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia y podrá conformar un Comité para la verificación de su cumplimiento, el cual se constituye como un órgano provisional de colaboración para hacer el seguimiento de las actividades de los obligados al cumplimiento de la decisión y formular recomendaciones para efectuar dicho fin.
Con respecto a los miembros del Comité de Verificación, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 no prevé el reconocimiento y pago de honorarios a los integrantes de los Comités de Verificación del cumplimiento de un fallo de acción popular. Asimismo, dicha norma tampoco dispone reglas para su designación, posesión o especiales requisitos para asumir esa labor.
Acorde con lo hasta aquí mencionado, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conociendo la acción de tutela en contra de los Autos del 7 de abril y 6 de mayo de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló lo siguiente:
"De modo que el comité de verificación del cumplimiento de fallos de acción popular, por su naturaleza, funciones y calidades de sus miembros, difiere de las previsiones legales para los auxiliares de la justicia. Así, como no existe algún elemento común, que permita atribuir la consecuencia jurídica del asunto regulado auxiliares de la justicia- al no regulado -comité de verificación del fallo de acción popular-, no procede la aplicación por analogía (art. 8 Ley 153 de 1887). Por ello, las providencias reprochadas, que fijan unos honorarios mensuales, sin un límite de tiempo, en favor de los mencionados integrantes del Comité de Verificación del Cumplimiento del fallo del río Bogotá no tienen soporte legal, de allí que incurrieron en el defecto sustantivo. Este defecto se explica por la indebida aplicación de los artículos 47, 48 y 50 CGP.
(…)
Los autos del 7 de abril y 6 de mayo de 2021 impusieron a las entidades públicas del orden nacional y territorial, representadas por la ANDJE, el pago de unos honorarios. Según las pruebas, estos pagos no se autorizaron en los fallos de acción popular del 25 de agosto de 2004 y del 28 de marzo de 2014, de modo que no constituyeron una condena en contra de las entidades públicas frente a las que se impartió la orden de acción popular.
Asimismo, según las pruebas, como el pago de honorarios a los miembros del Comité de Verificación del Cumplimiento del fallo no se integró como una condena en contra de estas entidades, tampoco existe autorización que decrete su inclusión y apropiación presupuestal, pues los honorarios no están registrados como créditos judicialmente reconocidos y, por ende, no están incluidos en los respectivos presupuestos de esas entidades. En otras palabras, las erogaciones ordenadas por los autos del Tribunal no cumplen lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Así, las providencias reprochadas también incurrieron en el defecto sustantivo por falta de aplicación de los preceptos que regulan la autorización legal de gastos para las entidades públicas y la inclusión de condenas judiciales en su presupuesto para que sea procedente el pago."
En concreto, para el Consejo de Estado la figura del Comité de Verificación de la Sentencia de segunda instancia emitida por el mismo tribunal no comparte características similares a lo que disponen los artículos 47, 48 y 50 del Código General del Proceso, que regulan en detalle la designación, funciones y honorarios de los auxiliares de la justicia.
Teniendo en cuenta estos argumentos, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, decidió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y en consecuencia, dejó sin efectos los Autos del 7 de abril y 6 de mayo de 2021 proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En el marco de la decisión adoptada en el referenciado fallo de tutela, es pertinente traer a colación el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece lo siguiente respecto del cumplimento de los fallos:
"Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza."
Igualmente, el artículo 31 del precitado Decreto, establece que "Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato".
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la impugnación del fallo de tutela y el efecto devolutivo que la misma genera así:
"La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera uniforme que la impugnación debe concederse en el efecto devolutivo. Por lo tanto, las órdenes impartidas por el juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento al margen de si se interpuso recurso de impugnación. Así, en nada afecta la garantía de la protección inmediata de los derechos fundamentales que la impugnación sea resuelta en un término de 20 días, por cuanto, mientras se resuelve la impugnación, "la providencia que pone fin al proceso produce todos los efectos a los que está destinada".
Respecto de este mismo asunto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, expidió el Auto 132 de 2012, sobre el cumplimiento de la Sentencia de Tutela T-013 de 2011 indicando:
"En su jurisprudencia esta Corte ha establecido que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, los fallos de tutela deben cumplirse de forma inmediata y tal cual como fue ordenado en su parte resolutiva, sin perjuicio de que el mismo pueda ser impugnado y llevado a revisión de la Corte Constitucional. Este deber de cumplimiento inmediato se justifica en la medida en que está en juego el carácter normativo de la Constitución, así como la protección de otros derechos de carácter fundamental, a parte del protegido mediante el fallo y la realización de los fines del Estado. Adicionalmente y respecto del cumplimiento de los fallos de tutela esta Corporación también ha establecido que los mismos deben cumplirse de buena fe, circunscribiéndose a lo establecido en las precisas órdenes emitidas en el fallo de tutela así como en la ratio decidendi de la misma. Igualmente se debe cumplir el mismo prestando atención al principio del efecto útil de la sentencia, procurando hacer efectivo el derecho material.
(...)
El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, establece la posibilidad de impugnar el fallo de tutela, eventualidad que no impide dar cumplimiento inmediato al fallo de tutela. Es decir, la impugnación se concede en efecto devolutivo y no en el suspensivo, así como también la revisión por parte de la Corte Constitucional (artículo 35 del Decreto 2591 de 1991), por cuanto no es posible suspender los efectos del fallo hasta tanto decida el ad quem o la misma Corte en la eventual revisión y ello se debe a lo establecido en el artículo 86 de la Carta Política cuyo objetivo principal es la protección inmediata de los derechos fundamentales."
En consecuencia, y de acuerdo con las anteriores disposiciones legales y jurisprudenciales, es claro que los fallos de tutela deben cumplirse de inmediato atendiendo los estrictos términos en los que fueron dictados, dentro de los términos legalmente establecidos. Igualmente, es pertinente recalcar que toda apelación derivada de una sentencia de tutela se debe conceder en el efecto devolutivo, por cuanto no está permitido al a-quo suspender los efectos del fallo hasta que se resuelva el asunto en segunda instancia.
Por último, vale la pena mencionar que si bien los Autos del 7 de abril y 6 de mayo de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedaron debidamente ejecutoriados con la decisión del Tribunal de no reponer el proveído del 7 de abril de 2021, y su ejecutividad se encontraba amparada bajo la presunción de legalidad de los Autos judiciales que originaron la obligación del reconocimiento y pago de honorarios a los integrantes del Comité de Verificación de la sentencia del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2014, una vez la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado falló en primera instancia la Acción de Tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, amparando los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y en consecuencia dejando sin efectos jurídicos los Autos referenciados, se ocasionó inmediatamente la perdida de la fuerza ejecutoria de los mismos en ocasión de fallo de tutela previamente señalado, y por lo tanto no poseen la ejecutividad necesaria para que resulte procedente el reconocimiento y correspondiente pago de los honorarios alegados por el peticionario.