La unidad de materia en la jurisprudencia constitucional
La Corte Constitucional, por medio de las sentencias C-015 de 1998 y C-886 de 2002, consagró el lineamiento según el cual para que las disposiciones instrumentales puedan desarrollar las bases del plan y el plan de inversiones, tales determinaciones deben estar ajustadas al principio de unidad de materia. Este principio ha sido definido por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
"El principio de unidad de materia implica que el legislador debe definir con precisión, desde el título mismo del proyecto, cual habrá de ser el contenido de la ley, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relación de conexidad entre sí, bien sea temática, teleológica o sistemática"1.
La unidad de materia en el contexto del PND
La sentencia C-030 de 2021 de la Corte Constitucional determina el principio de unidad de materia como el eje de los componentes del Plan Nacional de Desarrollo, y en especial en su relación de dependencia con las disposiciones instrumentales, toda vez que estas deben guardar una relación de conexidad directa e inmediata con las estrategias y orientaciones de la política pública del gobierno, contenidas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y con los programas y proyectos del plan de inversiones.
En la sentencia C-015 de 1998, la Corte Constitucional realiza una primera aproximación a título de postulado al indicar que
"Una lectura de los artículos anteriores y posteriores al transcrito, que constituyen su contexto, permite descubrir que el legislador utilizó una peculiar técnica en la redacción y en la metodología, en cuya virtud el artículo 13 eiusdem hizo el enunciado general sobre las estrategias para el desarrollo humano integral y luego principió a enunciarlas por vía de ejemplo en diferentes artículos, ideológicamente vinculados entre sí pero carentes de identidad propia. En realidad, son numerales de un gran artículo que consagra las enunciadas estrategias. Para la Corte, es esta una deficiencia metodológica de la Ley, pero en modo alguno representa violación de preceptos constitucionales. Los valores enunciados en el artículo corresponden todos a la dogmática de la Constitución Política".
El anterior pronunciamiento de la Corte indica que pese a que, puedan existir deficiencias metodológicas en la formulación de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, debe realizarse una interpretación contextual y armónica de todas las disposiciones contenidas en ella, las cuales deben guardar por lo menos una identidad ideológica, de propósitos o de coherencia para que de esta manera se supere el control de constitucionalidad.
La inexequibilidad del PND 1998-2002: una prueba de fuego a la unidad de materia
La Corte Constitucional, en Sentencia C-887 de 2000, al declarar la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 a 2002" realiza un mejor desarrollo de este principio en los siguientes términos:
"La Corte encuentra oportuno recordar que, como lo dispone el literal m) del artículo 3° de la Ley 152 de 1994, el principio de coherencia debe presidir la formulación de los planes de desarrollo. Coherencia, a voces del diccionario de la Real Academia Española, quiere decir "conexión, relación o unión de una cosa con otra". Así, dicho principio indica que los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan, deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en ella. De aquí se deduce que, si una parte considerable de la Ley debe ser declarada inexequible, la restante habrá perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la hará inoperante como medio para el manejo público económico por parte de las autoridades competentes".
Esta sentencia plantea el problema derivado de la falta de coherencia entre los programas y proyectos que no guarden una relación de dependencia efectiva con las estrategias y objetivos plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo; si no existe esa coherencia así sea en parte de la ley, este vicio se trasladará a la totalidad de la misma y por lo tanto, no se superará el examen de constitucionalidad.
La consolidación de la doctrina de la "unidad de materia" en el PND
La Corte Constitucional, en sentencia C- 886 de 2002, indicó que:
"Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación".
Posteriormente al declarar la inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003, "Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario", la Corte Indicó que:
"Sin entrar a examinar la anterior acusación, la Corte encuentra que el artículo bajo examen resulta inconstitucional por carecer de unidad temática pues, como norma instrumental, la disposición carece de conexidad directa con los propósitos generales del Plan. En efecto, dentro de la descripción de los principales programas de inversión de dicho Plan se encuentra el denominado "construir equidad social". Éste alude a que se "buscará la sostenibilidad financiera del sistema General de Seguridad Social en Salud y se mejorará el flujo de recursos y la operación del régimen subsidiado". Como puede verse, el propósito es mejorar la sostenibilidad financiera del sistema.
Sin embargo, para ese fin no tiene relevancia el que se prohíba la prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud en forma directa por parte de cualquier entidad estatal frente a sus propios trabajadores. Es decir, esta prohibición no incide en el mejoramiento financiero del sistema. Por lo cual no existe la conexidad directa e inmediata y no eventual o mediata exigida para que pueda hablarse de unidad de materia en la Ley del Plan. Así las cosas, el artículo 53 será declarado inexequible.
Continuando con una línea argumentativa similar la Corte en la sentencia C- 539 de 2008 declaró la inexequibilidad de los artículos 105 y 137 de la Ley 1151 de 2007 "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010" al indicar que:
"La prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de temas que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza, por lo que el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales señalados en la parte general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de (sic) plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. Así tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia. En suma, aquellas disposiciones de carácter instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia".
Para la Corte, el pretendido establecimiento de una serie de sanciones y procedimientos en la prestación de los servicios públicos y la construcción de la nueva sede del Congreso de la República no guardan relación directa e inmediata con los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo, ya que su vínculo es indirecto y por lo tanto riñe con la estructura del mencionado plan.