En recientes decisiones de varios tribunales del país, en particular el de Casanare -que será el que se expondrá en el presente comentario-, se ha solicitado para la audiencia de pacto de cumplimiento la presencia de los representantes legales o de funcionarios con capacidad para comprometer presupuestalmente a la entidad. Así, en auto del 17 de mayo de 2022 se señaló lo siguiente:
“Se advierte a las partes que conforman la pasiva que deberán comparecer a la audiencia su representante legal o funcionario con acto de delegación para tomar decisiones y comprometer recursos, de acuerdo con lo previsto en el art. 27 de la ley 472 de 1998; actos dispositivos que no podrán atribuirse o autorizarse a los apoderados, salvo que en calidad de servidores públicos sean expresamente delegados para ello conforme al art. 211 de la Carta”.
Esta posición se aparta de la tesis de la sentencia de unificación de la Sección Primera Consejo de Estado del 11 de octubre de 2018. Por lo tanto, es preciso recordar el pronunciamiento del Consejo de Estado frente a la audiencia de pacto de cumplimiento en punto a que la competencia para comprometer a la entidad en esta etapa procesal está en cabeza del Comité de Conciliación y no de los funcionarios de las entidades.
Lo anterior, dado que la tesis según la cual es necesaria la presencia de funcionarios con capacidad de comprometer recursos de las entidades en la audiencia de pacto de cumplimiento (i) desconoce lo resuelto por el Consejo de Estado; (ii) no tiene sentido, ya que es el Comité de Conciliación el competente para comprometer a la entidad mediante mecanismos alternativos de solución de conflictos, y (iii) materialmente deja maniatados a los funcionarios de las entidades, ya que no pueden apartarse de la decisión del Comité de Conciliación en la audiencia de pacto de cumplimiento, por lo que su presencia resulta inane.
Así las cosas, es preciso entrar a revisar los elementos normativos que comportan el objeto de debate. En el marco del procedimiento de las acciones populares, el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 estipula la audiencia de pacto de cumplimiento. La referida disposición señala lo que sigue:
“(…) La inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.
(…)
La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:
a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas;
(…)
En estos eventos el juez ordenará la práctica de pruebas, sin perjuicio de las acciones que procedieren contra los funcionarios públicos ausentes en el evento contemplado en el literal a).”
La jurisprudencia ha entendido el pacto como un mecanismo alternativo de solución de conflictos y, por ello, corresponde a los comités de conciliación su formulación para que sea presentada por el apoderado judicial de la entidad demandada o vinculada al proceso. Al respecto, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:
“(El) pacto de cumplimiento es una modalidad de mecanismo alternativo de solución de conflictos, en el cual las partes, a iniciativa del juez, podrán establecer un pacto de cumplimiento, en el que se determine la forma de protección de los derechos colectivos, teniendo en cuenta las especialidades de los intereses en juego.
Por tanto, previamente a la audiencia de pacto de cumplimiento, el comité de conciliación de la respectiva entidad que sea parte de una acción popular debe realizar un análisis minucioso de los argumentos y pruebas de la demanda, así como de la actuación y competencias de la entidad frente al caso concreto, adoptar la decisión respecto a su procedencia o improcedencia (sic) del acuerdo y fijar los parámetros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado puede comprometer a la entidad respecto a las obligaciones de hacer, no hacer o dar para la debida protección de los derechos o intereses colectivos amenazados o vulnerados.
Conforme a lo expuesto, esta Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de establecer que los comités de conciliación de las entidades públicas son los competentes para adoptar la decisión respecto a la procedencia o improcedencia de presentar una fórmula de pacto de cumplimiento dentro del trámite de las acciones populares y los parámetros dentro de los cuales debe actuar el representante legal o apoderado de la entidad, en las audiencias de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
(…) esta Corporación, en línea argumentativa coincidente con lo expuesto en los acápites anteriores, pone de presente que los apoderados de las entidades solo podían actuar en la audiencia previa decisión del comité de conciliación, instancia competente para determinar la procedencia o improcedencia del pacto de cumplimiento celebrado en el asunto bajo estudio, lo que no ocurrió.”
Ello por cuanto, prima facie, como se sustentó ampliamente, la competencia para construir y proponer las actuaciones que se propongan en el pacto de cumplimiento, son del resorte exclusivo del Comité de Conciliación.”
Es claro, por tanto, que la competencia para comprometer a las entidades en el marco de los mecanismos de solución de conflictos está en cabeza del comité de conciliación. En este orden de ideas, es en este escenario en donde se da por satisfecha la participación de las entidades en las audiencias de pacto de cumplimiento; no se precisa, por tanto, de la presencia de funcionarios que tengan la capacidad de comprometer los recursos de las entidades.
Incluso, el Consejo de Estado, resolviendo acciones de tutela en contra de sanciones que contemplan multas impuestas a los representantes de entidades públicas por no presentarse a las audiencias de pacto de cumplimiento, ha reiterado la posición de la sentencia de unificación para tutelar el derecho de los accionantes y dejar sin piso jurídico la sanción.
A partir de lo anterior, aparece nítido que la asistencia del representante legal de la entidad o de funcionarios con capacidad de comprometer recursos del presupuesto, no es necesaria en la audiencia de pacto de cumplimiento. Basta con la asistencia del representante judicial para ello, siempre que se ciña a lo establecido en el comité de conciliación de la entidad frente al respectivo caso. Por lo tanto, que en los despachos judiciales se insista en la presencia de los representantes legales constituye un apartamiento de lo señalado por el Consejo de Estado en la citada sentencia de unificación. Además de ello, cuando se insiste en la presencia de los representantes legales para la audiencia de pacto, los mismos no pueden hacer nada distinto a escuchar la intervención de las demás partes y señalar, junto con el apoderado, la decisión adoptada por el Comité de Conciliación.